문화도시 거버넌스 비교 연구 : 부천과 원주 사례를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

도시와 지역 활성화에 있어서 문화의 유용성에 대한 사회 전반의 확신이 강해지고 있다. 이러한 추세 속에서 2004년부터 문화체육관광부와 일부 지방자치단체는 ‘문화를 통한 지속가능한 지역발전 및 지역주민의 문화적 삶 확산’을 목표로 문화도시를 적극적으로 조성해 가고 있다. 문화도시는 짧은 기간 동안 많은 정책적 변화를 겪어오면서 본질적인 질문에 직면하고 있다. 문화도시가 추구하는 가치와 목표, 시민참여와 거버넌스 구축, 지속성 확보, 도시정책과의 관계 등이 바로 그것이다. 이러한 문제 중에서도 지속가능한 문화도시를 위한 관건은 관 주도로 소수의 전문가들이 만들어가는 방식이 아니라, 도시의 주체인 주민이 주도하는 문화도시 거버넌스에 있다. 이를 통해 다양한 거버넌스 행위자들의 집단 지성으로 문화도시를 조성해 나갈 필요가 있다. 문화체육관광부도 이러한 맥락에서 문화도시 추진방향을 “시민주도형 도시문화 거버넌스로 변화”로 설정하였다.
본 논문은 문화체육관광부가 2019년 12월에 지역문화진흥법에 의거해 법정 문화도시로 선정한 7개 도시 중에서 추진주체의 특성을 기준으로 부천시와 원주시를 연구 대상으로 선정하였다. 부천시는 문화도시 조성사업을 문화재단이 총괄 수행하고 있으며 원주시는 별도의 문화도시센터를 설립하여 이를 통해 사업을 추진하는 대표적 사례이다. 양 도시가 구축 중인 문화도시 거버넌스 작동 실태에 대한 분석을 통해 성공적인 문화도시 조성을 위한 주민 주도형 굿 거버넌스 구축 방안을 도출해 내는 것을 연구목표로 설정하였다.
연구방법은 질적 사례연구 방식을 선택했다. 선행연구를 통해 도출해 낸 연구 분석틀인 굿 거버넌스 분석지표와 주민참여 단계이론을 활용하여 두 도시의 문화도시 거버넌스 구조와 작동 실태, 주민참여의 수준을 분석하였다. 즉 연구질문에 의거하여 관련 문헌자료 분석과 관계자 대상 심층 인터뷰를 통해 수집한 질적 자료들을 분석하는 방식으로 진행하였다.
연구 분석 결과, 추진전담기구의 형태에 따라 문화도시 거버넌스 구조가 달라지고 있다는 점이 확인되었다. 부천시의 거버넌스는 과거의 축적된 경험을 토대로 처음부터 완성된 틀을 갖춘 상태에서 시작하되 일부 보완이 필요할 경우 수정해 나가는 ‘완성·보완형’, 원주시의 거버넌스는 문화도시 정체성을 모색해 나가면서 기존의 틀을 사용하지 않고 새롭게 만들어 나가는 ‘창설·진화형’의 특징을 보여주고 있다. 이러한 거버넌스 구성 방식의 차이에 따라 사업 진행의 내용 또한 달라지고 있었다.
부천시와 원주시는 공통적으로 주민참여를 활성화하기 위한 다양한 장치와 제도 등을 마련하여 실행하고 있으나, 추진기구 설치·운영 방식의 차이에 따라 정책과 사업의 다양성과 구체성, 완성도 등에서 차이가 발생하고 있다는 사실을 확인하였다. 굿 거버넌스의 분석지표인 참여성, 전문성, 책임성, 네트워크를 기준으로 분석했을 때 부천 문화도시가 굿 거버넌스에 상대적으로 근접해 있는 것으로 분석되었다.
본 연구를 통해 확인된 문화도시의 주요 성과는 △주민의 문화주권 의식과 시민성 제고, △주민참여의 실질적 기반 마련, △공동체 복원 및 활성화, △문화도시 거버넌스의 고유한 특성 형성 등이다. 다만, 두 도시가 공통적으로 개선해야 할 사항으로 △문화도시 사업추진주체 구성 및 운영 방식, △주민참여 확대를 위한 주민 영입 전략 고도화, △성과평가 방식 개선, △문화도시 사업 정체성 및 통합체계 구축 등이 확인되었다. 이러한 문제점들의 해결방안과 문화도시의 주요 성과들을 종합하여 문화도시 굿 거버넌스 모형(안)을 도출하였다.
본 연구는 우리나라 문화도시의 거버넌스를 질적 연구를 통해 중층적으로 연구함으로써 거버넌스 작동 현상의 복잡한 맥락을 분석한 국내 최초의 연구라는 점과, 문화도시 거버넌스와 주민참여가 어떠한 방식과 어느 정도의 수준으로 연계되는가를 처음으로 연구했다는 점에서 학술적 의미가 있다. 또한 초기 단계에 있는 법정 문화도시의 성공적 정착을 견인할 수 있는 정책적 시사점을 다수 도출하였다는 점, 분석 결과 종합을 통해 문화도시 굿 거버넌스 실현 방안을 도출하여 향후 문화도시를 조성해가는 과정에서 이를 적용할 수 있도록 함으로써 성공적인 문화도시 조성에 기여할 수 있다는 점에서 연구의 정책적 의의를 찾을 수 있다.
그러나, 연구의 한계로 연구 대상 지역을 7개의 법정 문화도시 전체를 분석 대상을 하지 않고 부천과 원주시 두 곳만 선정함으로써 분석 결과의 일반화에 한계가 있다는 점을 들 수 있다. 아울러 거버넌스 작동 상황에 대한 현장 분석을 문헌자료 분석과 거버넌스의 일부 행위자들의 인터뷰를 통한 연구방법만으로 수행했다는 점을 고려하여 보다 실증적 연구에 의한 검증은 추후 과제로 남겨놓고자 한다.

목차 (Table of Contents)

• 국문 초록 ⅰ
• 목 차 ⅳ
• 표 목차 ⅸ
• 그림 목차 ⅺ
• 제1장 서론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구 질문 6
• 3. 연구 내용 7
• 4. 연구의 차별성 9
• 제2장 이론적 배경 12
• 제1절 문화도시 12
• 1. 문화도시의 개념 12
• 2. 문화도시의 유형 16
• 3. 문화도시의 한계와 창조도시론 20
• 4. 문화체육관광부의 문화도시정책 25
• 1) 지역거점 문화도시 사업 26
• 2) 문화특화조성사업 30
• 3) 법정 문화도시 조성사업 33
• 5. 문화도시 구축의 성공요인 37
• 제2절 거버넌스 41
• 1. 거버넌스 개념 41
• 2. 트리플 힐릭스 거버넌스 44
• 3. 스마트시티 거버넌스 49
• 4. 문화도시 거버넌스 52
• 1) 문화도시 거버넌스 개념 52
• 2) 열정 기반 예술 거너넌스 56
• 5. 굿 거버넌스 58
• 1) 굿 거버넌스의 개념 58
• 2) 굿 거버넌스 분석 59
• 제3절 주민참여 64
• 1. 주민참여 개념 64
• 2. 주민참여 유형 67
• 3. 주민참여와 거버넌스 72
• 제3장 연구 방법 74
• 1. 질적 사례연구의 개념 74
• 1) 사례연구의 정의 및 유형 74
• 2) 사례연구의 절차 및 분석방법 75
• 2. 연구 분석틀 78
• 1) 문화도시 굿 거버넌스의 분석지표 78
• 2) 주민참여 분석지표 85
• 3. 연구방법 설정 88
• 4. 연구대상 89
• 5. 자료수집 90
• 제4장 부천 문화도시 95
• 제1절 부천 문화도시 조성 추진현황 95
• 1. 행정 주도 단계(1988-2016) 97
• 2. 부천문화재단 주도 단계(2017-2018) 100
• 3. 문화도시 거버넌스 단계(2019- ) 102
• 제2절 부천문화도시 거버넌스 분석 106
• 1. 주요 행위자 106
• 2. 상호작용 및 연계구조 110
• 3. 거버넌스 작동 현황 분석 124
• 1) 참여성 124
• 2) 전문성 128
• 3) 책임성 132
• 4) 네트워크 136
• 제5장 원주 문화도시 140
• 제1절 원주 문화도시 조성 추진현황 140
• 1. 행정 주도 단계(2003-2015) 141
• 2. 문화특화지역(문화도시) 조성 단계(2016-2018) 144
• 3. 문화도시 거버넌스 단계(2019- ) 149
• 제2절 원주 문화도시 거버넌스 분석 153
• 1. 주요 행위자 153
• 2. 상호작용 및 연계구조 159
• 3. 거버넌스 작동 현황 분석 167
• 1) 참여성 167
• 2) 전문성 170
• 3) 책임성 173
• 4) 네트워크 175
• 제6장 종합 분석 및 굿 거버넌스 모형 180
• 1. 부천 및 원주 문화도시 거버넌스의 기본 특성 180
• 2. 문화도시 거버넌스 비교 분석 182
• 1) 참여성 관련 비교 분석 182
• 2) 전문성 관련 비교 분석 187
• 3) 책임성 관련 비교 분석 191
• 4) 네트워크 관련 비교 분석 194
• 4) 비교 분석 요약 198
• 3. 문화도시 사업의 주요 성과 200
• 1) 주민의 문화주권 의식 및 시민성 제고 200
• 2) 주민참여의 실질적 기반 마련 202
• 3) 공동체 강화 204
• 4) 문화도시 거버넌스의 고유 특성 형성 206
• 4. 문제점 및 대안 모색 210
• 1) 사업추진주체 구성 방식 개선 210
• (1) 주민참여의 정점으로서의 시민총회 210
• (2) 문화도시센터와 문화재단의 위상 재정립 214
• (3) 문화도시센터(문화재단) 운영방식 개선 219
• (4) 혁신공간 설계자로서의 시민총회와 문화도시센터 223
• 2) 홍보 및 마케팅 강화 225
• 3) 예술인 역할 강화 231
• 4) 성과평가 방식 개선 233
• 5) 문화도시 사업의 정체성 및 통합체계 구축 236
• (1) 문화도시의 정체성 236
• (2) 통합적 추진체계 구축 244
• (3) 문화도시의 지속가능성과 경제적 효과 246
• 5. 문화도시 굿 거버넌스 모형(안) 249
• 제7장 결론 253
• 1. 연구 결과 요약 253
• 2. 연구의 의의 및 한계 259
• 참고 문헌 261
• ABSTRACT 277