서울시 다핵도시공간구조 검증에 관한 연구 : 3도심의 형태적·기능적 측면 및 균형적 관점에서

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Seoul City has kept its stance to define its structure to be of monocentric since its first adoption of the “Seoul’s Urban Master Plan” of 1966 up to the “2020 Seoul’s Urban Master Plan” of 2006. The City, by introducing the “2030 Seoul Plan” of 2014, however, first rendered it to be of polycentric with three centers to augment its global competitiveness and balanced development. Numerous domestic studies, nevertheless, has declared its polycentricity since 1990 and described the number and hierarchy of its central places after the inception of Kang-Nam development. It is true, however, that there certainly exists a limitation in explaining its polycentricity by analyzing only the morphological structure. With regard to the verification of urban polycentricity, western researchers have emphasized the perspective not only from the morphological but also from the functional dimension and required to consider the balances between the centers and other central places. This study, in this context, tries to verify Seoul’s polycentricity based on such a European approach.
The three city centers defined by the “2030 Seoul Plan”—i.e., 1) Han-Yang Old-Castle area; 2) Kang-Nam center; and 3) Yeongdeungpo-Yeoyi center—have been chosen in this study to verify the City’s polycentricity. Since Seoul is closely related with its surrounding Greater Seoul Metropolitan Area, the spatial scope has been set to cover the entire Capital Region. The “Household Trip Survey” has been used as the study data since it could properly depict the morphological and functional dimensions of the City. In particular, the commuting trips, business trips, and shopping trips that could well represent the functionality of the central places have been mobilized. Since an urban structure reveals its changes only in the long-run, the spatial restructuring during the period from 1996 to 2016 has been identified to match with the basic twenty-year time framework of the ordinary ‘Urban Master Plans.’
For the morphological dimension, the absolute influences of the central places have been explored based on their intra- and inter-traffics to and from the centers. For the functional dimension, the connectivity between each central place and its surrounding areas has been examined by using the ‘Connectivity Level’ suggested by Vasanen (2012). To determine the balances between the three centers, the rank-size regression has been performed. The analysis of the morphological, functional, and the balance aspects of the three centers as such indicates disparate consequences depending on the trip purposes.
In the case of commuting trips, all three centers indicate increases in traffic volume and their morphology has become more balanced during the twenty-year period. In terms of the functional dimension, however, the connectivity to the Kang-Nam center only has far more increased and become quite unbalanced than others. In the case of business trips, the trip volume of Han-Yang Old-Castle area and Kang-Nam center have been equally maintained whereas that of Yeongdeungpo-Yeoyi center has rapidly decreased indicating its unbalanced shifts in morphology. In the case of shopping trips, the volume has increased only in Yeongdeungpo-Yeoyi center due to its massive development of shopping centers whereas those of the other two have rapidly decreased. In all, the functional connectivity has been lowered in all three centers while they maintained balances in terms of morphological and functional dimensions.
Here, if the analyses have been confined only to the morphology, Han-Yang Old-Castle and Kang-Nam centers could have been interpreted to show the same level of changes, and only the hierarchical changes by trip purposes could have been interpreted differently. In this sense, the urban structure should be analyzed in both terms of functional and morphological dimensions simultaneously in order to capture the genuine characteristics of the centers. Furthermore, only the correct judgement of the balances between the centers could properly shed light on the adequate policy implications. The suggestions for the development policy for the three centers, in this regard, could be rendered as follows based on the study findings:
In the case of Han-Yang Old-Castle center, it seems necessary to subdivide the existing commercial areas that have been invariably kept simple since 1930’s by designating proper ‘central districts.’ It also is needed to augment the urban vitality by differentiating the residential- and non-residential uses as well as their corresponding building bulk ratios. If the core functions of the Old-Castle area are to be properly introduced, it might facilitate maintaining its functional connectivity with the surrounding areas by way of increasing business trips. As such, its competitiveness and vitality could be guaranteed in both industrial- and residential uses simultaneously.
In the case of Kang-Nam center, its functional connectivity to the surrounding areas has noticeably decreased across its entire area despite its increased commuting trips. That seems to be the result of the outbound spinning-offs of the IT companies and other specialized businesses. Since the expansion of commercial areas in Kang-Nam urban blocks is limited due to the prevailing residential areas inside, proper ordinances might be needed to induce the business locations toward large-scale commercial lots and/or blocks. Kang-Nam’s connectivity with its surrounding areas for the specialized businesses is also needed to be enhanced.
In the case of Yeongdeungpo-Yeoyi center, its commuting, business, and shopping trips are all less than a half of those of the other two centers, and its functional connectivity to the surrounding areas are also substantially lower. Its simple industrial structure, spinning-offs of the existing industries as well as the deteriorating factories inevitably restrict its upgrades toward a genuine Center. When compared to the other two counterparts, it quite lacks the functionality from the perspective of polycentric balances so that the role and potential as a Center might rigorously be reevaluated. To strengthen its role as a true center, it seems necessary to further diversify its industrial structures.
Currently, the City is preparing the “2040 Seoul Plan” to revise its preceding “2030 Seoul Plan” and executing the annual “Urban Master Plan Monitoring” for the purpose. In connection with such efforts, the policy implications could be summarized as follows based on the study findings:
Firstly, the spatial structures and the objectives of the urban centers should be specified through strict verification and evaluation processes followed by close monitoring to ensure their future-oriented and more realistic plans. Secondly, development plans for each center should be prepared differently by taking into account: their respective development patterns and timing; the relationship with the surrounding areas; the geographical location; and the industrial structures. Thirdly, the spatial scope of the centers should be configured by closely looking at the relationship between these centers and Capital Region as much as Wide-Area centers to avoid the overlapping role as a central place.
Since this study aims only at verifying the polycentricity of Seoul, it has limitations in delving into other factors that might potentially affect its polycentricity. In the extended studies, in this context, it is recommended to incorporate other influential factors as well. For instance, a wider area might be taken into account by including more of other medium-cities and counties of the surrounding Kyeonggi Province. While the balances have been interpreted in terms of the household trip sizes in this study, it might be worth adopting other economic factors such as the number and density of employments as well. The more in-depth scrutiny of the influences of these three centers to other Wide-Area Centers might also enable one to clarify legitimate development directions for them. Lastly, if the units and categories of the ‘Household Trip Survey’ could further be elaborated, more detailed analyses could be devised backed by more realistic spatial attributes of urban centers and central places.

국문 초록 (Abstract)

서울시는 1966년 「서울도시기본계획」부터 2006년 「2020 서울도시기본계획」에 이르기까지 한양도성 중심의 단핵도시공간구조를 설정하였다. 그러나 2014년 「2030 서울플랜」에서는 3도심의 다핵도시공간구조로 공간계획을 수립하였으며, 서울대도시권의 글로벌 경쟁력 제고와 지역균형발전을 목표로 설정하였다. 반면, 서울의 도시공간구조에 대한 실증연구들은 1990년대부터 강남도심의 성장으로 인해 서울은 다핵도시공간구조의 형태를 나타내고 있다고 입증하였으며 중심지 수의 변화 및 위계 변화에 따라 다핵도시공간구조를 설명하여 왔다. 그러나 형태적 측면에서 도시공간구조를 분석해오던 방식을 통해서는 다핵도시공간구조를 설명하는 데에는 한계가 존재한다. 서구의 학계에서는 다핵도시공간구조에 대한 검증과 관련하여 단핵도시공간구조에 대한 검증과는 달리 ‘중심지의 형태적 측면뿐만 아니라 기능적 측면에서 접근되어져야 하며, 중심지 간 균형적인 상태를 고려해야 한다’고 설명하였다. 따라서 본 연구는 유럽 등에서 진행된 선행연구에서 다핵도시공간구조를 정의하고 분석하는 관점을 바탕으로 서울의 다핵도시공간구조를 검증하고자 한다.
다핵도시공간구조 검증을 위한 중심지는 「2030 서울플랜」에서 정한 3도심(한양도성, 강남도심, 영등포‧여의도도심)을 대상으로 하였다. 서울은 수도권과 연계성이 높은 점을 고려하여 공간적 분석 범위는 수도권으로 설정하였다. 연구 데이터는 형태적‧기능적 측면을 동시에 고려할 수 있는 가구통행실태조사 자료를 사용하였으며, 그중에서 중심지기능을 대변할 수 있는 통근통행, 업무통행, 쇼핑통행 항목을 사용하였다. 아울러 도시공간은 장기간에 걸쳐 변화가 나타나기 때문에 도시기본계획의 목표 기간이 20년이라는 점을 고려하여 1996년~2016년의 공간변화를 설명하고자 하였다.
형태적 측면에서는 개별 도심으로 유입되는 내외부 총통행량을 바탕으로 중심지의 절대적 영향력을 분석하였다. 기능적 측면에서는 Vasanen(2012)이 제안한 연계성지수(Connectivity Level)를 차용하여 중심지와 주변지역 간 상대적 연계성을 분석하였다. 3도심의 균형여부를 판단하기 위해서는 순위규모방법(rank-size regression method)을 사용하였다.
형태적‧기능적 측면 및 균형적 관점에서 3도심을 분석한 결과, 통행목적에 따라 상이한 결과가 나타났다.
통근통행의 경우, 3도심 모두 통행량이 증가하였다. 이에 따라 형태적 측면에서는 균형적으로 변화되었으나 기능적 측면에서는 강남도심의 연계성만 높아지면서 불균형적으로 변화되었다.
업무통행의 경우, 한양도성 및 강남도심의 통행량은 유지된 반면 영등포‧여의도도심의 통행량은 급격히 감소하였다. 이에 따라 형태적 측면에서 불균형적으로 변화되었으며, 기능적 측면에서는 한양도성만 연계성이 유지되어 불균형적으로 변화되었다.
쇼핑통행의 경우, 영등포‧여의도도심의 통행량은 지역 수요를 고려한 쇼핑시설의 개발에 따라 상승하였으며, 한양도성 및 강남도심의 통행량은 급격히 감소하였다. 기능적 연계성은 3도심 모두 낮아졌으나, 형태적‧기능적 측면에서는 균형적으로 변화되었다.
3도심의 형태적 측면만 분석한다면, 한양도성과 강남도심의 경우 통행목적에 따라 동일한 변화 과정을 겪었다는 결과가 도출되었을 것이고, 통행목적에 따른 위계적 변화의 측면만 다르게 해석되었을 것이다. 그러나 도시공간구조를 이해하기 위해서는 형태적 측면뿐만 아니라 기능적 측면도 함께 고려해야 한다. 그래야만 도심별 특성을 파악하고, 이를 고려한 발전 방향을 제시할 수 있기 때문이다. 형태적 측면과 기능적 측면을 아울러 고려한 본 연구는 이러한 점에서 의의가 있다. 또한, 도심의 균형 여부를 판단한 연구 결과도 향후 정책 방향 수립에 기여할 수 있다는 점에서 의미가 있다. 본 연구의 분석 결과를 바탕으로 서울 3도심에 대한 발전 방향을 제시하면 다음과 같다.
한양도성의 경우, 1930년대에 지정된 상업지역에 대해서 ‘중심지구’를 지정하는 등 상업지역 특성에 따른 세분화된 방향 설정이 필요하다. 이에 따라 주거 및 비주거 도입 비율, 용적률 규제 등을 차별화하여 도심의 활력을 높일 필요가 있다. 또한, 업무통행에 대한 주변 지역과의 기능적 연계성이 유지될 수 있도록 한양도성의 중추기능 도입 및 유지에 대한 검토가 필요할 것이다. 한양도성의 경쟁력 제고 및 활성화는 산업구조 및 주거용도에 따른 도심 활성화 측면에서 함께 고려되어야 한다.
강남도심의 경우, 통근통행량 및 연계성은 증가한 반면, 업무용도의 측면에서 주변 지역과의 기능적 연계성은 전 구간에서 크게 감소하였다. 이는 강남도심 내의 IT기업 등 전문화된 업종의 이전에 따른 결과로 보인다. 강남도심은 이면부 주거지역으로 인해 상업지역을 확대하는 것이 제한적이기 때문에 강남도심 내 대규모 가용지 등을 통해 업무기능을 유도할 수 있는 제도를 마련할 필요가 있다. 또한 전문화된 업무기능를 바탕으로 주변 지역과의 연계성을 높일 수 있는 방안이 마련되어야 한다.
영등포‧여의도도심의 경우, 통근‧업무‧쇼핑통행량이 타 도심에 비해 절반에도 못 미치는 수치를 보이며, 주변 지역과의 기능적 연계성도 현저하게 떨어지는 것으로 나타났다. 영등포‧여의도도심은 단순화된 산업구조, 산업이탈 현상, 노후된 공장 지역 등의 내부적 여건으로 인해 쉽게 변하지 못하고 있다. 영등포‧여의도도심의 역할을 강화하기 위해서는 산업구조에 대한 다변화가 필요할 것으로 보이지만, 그에 앞서 도심으로서의 역할 및 가능성에 대한 평가가 먼저 진행되어야 한다. 균형적 관점에서 다핵도시공간구조를 바라보았을 때 영등포‧여의도도심의 도심기능은 한양도성 및 강남도심에 비해 부족하다고 판단된다.
현재 서울시는 「2030 서울플랜」의 재정비 차원에서 「2040 서울플랜」을 수립하고 있으며, 매년 「도시기본계획 모니터링」을 수행하고 있다. 연구 결과를 바탕으로 정책 제언을 제시하면, 첫째, 정책 계획으로서 공간구조의 방향 및 목적은 검증 및 평가 과정과 연계하여 수립되어야 한다. 모니터링 과정에서는 기본계획에서 제시된 공간구조 방향이 평가되어야만 미래지향적이고 실질적인 계획이 작동될 것이라 판단된다. 둘째, 도심 기능은 도심별 발전 방향이 도심의 발전 양상, 개발 시기, 주변 중심지 간 관계, 지리적 위치, 산업구조 등을 고려하여 차별적으로 수립될 때 효과적으로 구현될 수 있다. 셋째, 도시공간구조의 역할은 기능적 연계성을 바탕으로 도심과 수도권의 관계, 도심과 광역중심의 관계 분석을 통해 규명되어야만 중심지로서의 중복 역할을 방지할 수 있다.
본 연구는 서울을 대상으로 다핵도시공간구조에 대한 검증을 연구 목표로 설정하였기 때문에 다핵도시공간구조에 미치는 요소는 다루지 못했다는 한계가 있다. 향후 연구에서는 다핵도시공간구조 변화에 미치는 제반 요소들을 바탕으로 연구될 필요성이 높다. 이 경우 서울뿐만 아니라 경기도 시군 및 광역시를 포함하여 고려해야 한다고 판단된다. 본 연구에서는 균형의 의미를 통행량의 관점에서 분석하였지만 향후 연구에서는 경제적인 관점에서 바라볼 필요도 있다. 또한, 3도심의 발전 방향은 도심과 광역중심과의 관계를 통한 도심의 영향력 변화에 대한 분석이 고려될 때 보다 구체적으로 설정할 수 있을 것이다. 마지막으로 가구통행실태조사 등 데이터의 구축 단위 및 종류가 정교화된다면 실제 도심 범역을 바탕으로 한 정교한 연구가 이루어질 수 있을 것으로 판단된다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 5
• 제2장 이론적 배경 및 선행연구 고찰 9
• 제1절 다핵도시공간구조 개념 9
• 1. 도시공간구조 개념 9
• 2. 균형적 관점에서 다핵도시공간구조 11
• 3. 형태적·기능적 측면에서 다핵도시공간구조 13
• 제2절 다핵도시공간구조 검증 17
• 1. 중심지기능에 대한 형태적·기능적 측면에서의 관점 17
• 2. 형태적 측면에서 도시공간구조 검증 19
• 3. 기능적 측면에서 도시공간구조 검증 22
• 4. 균형적 관점에서 검증 방법 27
• 제3절 서울 도시공간구조 및 선행연구 고찰 30
• 1. 서울도시기본계획 상 도시공간구조 30
• 2. 서울 도시공간구조 관련 선행연구 46
• 3. 연구의 차별성 53
• 제3장 연구방법설계 55
• 제1절 중심지기능 및 데이터 설정 55
• 1. 중심지기능에 대한 고려 55
• 2. 중심지기능 선정과 측정을 위한 데이터 56
• 3. 데이터 구축 57
• 제2절 연구대상 중심지 및 공간적 범위 설정 58
• 1. 분석대상 공간적 범위(scale)에 대한 고려 58
• 2. 연구대상 공간적 범위 및 중심지 59
• 3. 중심지 경계 및 기능적 측면에서 분석을 위한 공간단위 60
• 제3절 서울시 다핵도시공간구조 검증 방법 67
• 1. 분석방법에 대한 고려 67
• 2. 형태적 측면에서의 검증 68
• 3. 기능적 측면에서의 검증 68
• 4. 균형적 관점에서의 검증 69
• 제4장 서울시 다핵도시공간구조 검증 70
• 제1절 통근통행에 따른 검증 70
• 1. 형태적 측면 70
• 2. 기능적 측면 74
• 제2절 업무통행에 따른 검증 93
• 1. 형태적 측면 93
• 2. 기능적 측면 97
• 제3절 쇼핑통행에 따른 검증 113
• 1. 형태적 측면 113
• 2. 기능적 측면 117
• 제5장 결론 133
• 제1절 연구의 요약 133
• 제2절 정책적 시사점 135
• 제3절 연구의 한계 및 향후 연구과제 140
• 참고문헌 143
• 부 록 150
• 영문초록 153

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