재해영향평가제도의 실효성제고를 위한 제도개선방안

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

ABSTRACT
A thesis submitted to the committee of Graduate School, KongJu National University in partial fulfillment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy Conferred in February 2020.

A Proposal for Improving Effectiveness of
Disaster Impact Assessment system
Cheol-Mo SEO
Department of Construction and Environment Engineering
Graduate School of Kongju National University
Gong Ju, Korea
(Supervised by Professor Sung-Gil KIM)
The Disaster Impact Assessment System(DIAS) is a system that, prior to the decision of various development plans or businesses, predicts the change of natural conditions caused by various developments and prevents possible various disasters. This paper viewed DIAS as a social regulatory policy through literature investigation, case analysis and survey. Also this paper analyzed problems and presented improvement plans.

First, the DIAS means a social regulatory policy, protects citizens’s safety and has a characteristic of outcome regulation. Its basis is on Article 34 and 122 of the Constitution.
Second, through a comparative analysis of Environmental Impact Assessment and Traffic Impact Assessment, this study induced the reason of excluding national administrative plans, the introduction of PQ system, securing the professionalism of manpower in charge, separate service purchase, separation of conference organ from approval agency, making of integrated management system and the necessity of follow-up coordination processes.
In case of the United States, Japan and Canada, the DIAS is included in the Environmental Impact Assessment System(EIAS). On the other hand, however, our country is operating the DIAS as a separate system due to frequent disasters and their massive impact on the society. This paper through the comparison and analysis with those countries, studied measures of improving the DIAS such as the assessment of broad government behaviors, wide application of scoping system, aggressive control of environment impact assessment reports and continuous updating of guideline.

Third, this study, by reviewing actual cases applied by the DIAS, drew problems definitely; in short, it figured out many problems such as lack of professionalism of public servants in charge and deliberation committee, low level of evaluation sheet and lack of consistency in planning and implementation.
Fourth, through a survey of public servants in charge and the persons concerned, it was possible to find out their awareness of the DIAS and identify the effectiveness of their improvement plans. Improvement plans include the presentation of definite guideline to upgrade their professionalism, expansion of staff dedicated to the DIAS, expansion of education and consulting, the readjustment of service charge and the settlement of PQ system.
Fifth, this study presented problems and improvement plans of the DIAS: preview stage; consultation stage; and implementation stage. In the preview stage, the study explained the introduction of Scoping system (revision of law, Separate Purchase method of the services(revision of enforcement ordinance), PQ system, Total management by basin unit(revision of enforcement regulation), Readjusting administrative plans and a guideline classification (revision of guideline), Countermeasures to secure the professionalism of local government servants(besides).

In the consultation stage, this paper suggested an Integrated Management System to check implementation and the necessity of separation of local government’s approval and discussion(revision of enforcement ordinance), the necessity of committee meeting to be held by convene and an adjustment application of committee decision(revision of enforcement regulation), an offer case study opportunity and measures to enhance their ability(besides).
In the checking stage on the implementation, this study presented the following measures: the database on the effectiveness of settling basin and retention basin, strengthen the penalty(revision of law), the standardization of management log and compulsory report to committee of conditional agreement(revision of enforcement regulation), drawing up manuals for self-checking(revision of guideline), utilization plans of those who complete educational programs and management controller and professionals(besides).

Keyword: Disaster Impact Assessment System, Deliberation Committee, Social Regulation, Integrated Management System, Decreasing Plan.

국문 초록 (Abstract)

국 문 요 지
재해영향평가제도는 각종 개발계획이나 사업을 결정하기 전에 개발로 인한 재해가능성을 예측하고 예방하기 위한 대책을 강구하는 제도이다. 본 논문은 동 제도를 사회적 규제로 보면서 문헌조사, 사례분석, 설문조사 등을 통해 문제점을 고찰하고 사전검토 단계, 협의 단계, 이행 단계로 구분하여 단계별 개선방안을 제시하여 재해영향평가의 실효성을 높이고자 하였다.
첫째, 규제정책에 대한 이론적 고찰과 헌법적 근거를 토대로 재해영향평가제도의 의미는 사회적 규제정책이며 국민을 안전하게 보호하는 성격과 성과 지향적 특징을 지니고 있음을 규명하였다.
둘째, 재해영향평가제도를 환경영향평가제도, 교통영향평가제도와 비교분석하였다. 국가단위 행정계획을 재해영향성 검토에서 제외해야 할 이유, PQ제도 도입, 담당인력의 전문성 확보, 재해영향평가 용역 분리 발주, 협의기관과 승인기관의 분리, 통합관리시스템의 구축, 사후조정방안 등의 필요성을 도출하였다.
미국, 일본, 캐나다의 경우 환경영향평가에서 재해영향평가를 포함하고 있는데 반해, 우리나라는 재해가 빈번하게 발생하고 그 사회적 영향력이 크기 때문에 독립된 제도로 운영하고 있다. 세 나라 모두 스코핑제도를 폭넓게 활용하고 있는 점, 환경영향평가 보고서에 대한 정부의 관리가 엄격한 점, 주기적으로 평가항목을 결정하여 가이드라인을 배포하는 점을 시사점으로 도출하였다.

셋째, 우리나라에서 재해영향평가제도가 적용된 실제사례들을 살펴봄으로써 문제점들을 도출하였다. 담당공무원·심의위원회의 전문성이 부족하고, 평가서의 수준이 미흡하며, 심의위원회의 협의내용이 집행되지 않는 점들을 파악하였다.
넷째, 재해영향평가제도를 담당하는 공무원들과 전문가들에 대한 설문조사를 통해서 동 제도에 대한 전반적인 인식과 문제점을 도출하고 개선방안을 마련하는데 활용하였다. 구체적인 가이드라인 제시, 전담인력 확충, 교육과 컨설팅 확대, 용역비 현실화와 분리발주 근거 마련, PQ제도 정착 등이다.
다섯째, 동 제도의 문제점과 개선방안은 사전 검토단계, 협의 단계, 이행 단계로 나누고 개선방안별 추진방안을 제시하였다.
사전검토 단계에서는 ⅰ) 스코핑제도 도입(법률개정), ⅱ) PQ제도의 도입, 유역단위 사업총량제 도입(시행규칙 개정), ⅲ) 표준품셈에 따른 용역계약 및 분리발주방식 도입, 공무원 인력확충(시행령 개정), ⅳ) 평가대상 행정계획의 재정비 및 유형별 가이드라인 개발(평가서 작성지침 개정), ⅴ) 교육과정 개설 및 시도별 발전연구원과 국립재난안전연구원과의 네트워크 구축(지자체 협조 및 기타) 등을 제시하였다.
협의 단계에서는, ⅰ) 이행사항의 확인이 가능하도록 통합관리시스템 구축 및 ⅱ)지방자치단체의 승인·협의권의 분리(시행령 개정), ⅲ) 심의위원회 회의방식 개선(시행규칙 개정), ⅳ) 심의의견 조정 신청제(평가서 작성지침 개정), ⅴ) 재해영향평가위원회 위원에 대한 Case Study 기회 제공, 중앙과 시도 재해영향평가 심의위원회 위원 교류방안(지자체협조 및 기타) 등을 제안하였다.
이행 단계에서는 ⅰ) 예측기법 및 저감대책의 효과성 검증을 위한 DB화 및 협의내용 미 이행시 벌칙 강화(법률개정), ⅱ) 관리대장 작성 및 표준양식 마련(시행규칙 개정), ⅲ) 자체점검 매뉴얼 제작·배포 및 조건부 협의내용에 대한 위원회 보고제(평가서 작성지침 개정), ⅳ) 협의내용 관리책임자 교육과정 신설, 방재 전문인력 교육 이수자 활용방안(지자체 협조 및 기타) 등을 대안으로 제시하였다.
본 논문은 재해영향평가제도가 재해로부터 국민을 안전하게 보호하는 사회적 규제정책으로써의 의미를 제시하면서 환경영향평가, 교통영향평가, 미국·일본·캐나다의 정책과의 비교와 실제 국내에 적용된 사례분석, 설문조사를 통해 재해영향평가제도의 발전을 위한 개선과제를 추진방안과 함께 제안하였다.

핵심어: 재해영향평가, 심의위원회, 사회적 규제, 통합관리시스템, 저감대책.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 배경 및 필요성 1
• 2. 연구의 목적 2
• 3. 연구의 범위 및 방법 3
• 3.1 연구의 범위 3
• 3.2 연구의 방법 3
• Ⅱ. 이론적 고찰 5
• 1. 사회적 규제정책으로써 재해영향평가제도 5
• 1.1 규제정책의 개요 5
• 1.2 사회적 규제의 유형 8
• 1.3 사회적 규제로써의 법적 근거 9
• 1.4 요약 10
• 2. 선행연구 검토 10
• 2.1 제도적인 접근 연구 11
• 2.2 공학적인 접근 연구 12
• 3. 선행 연구와의 차별성 13
• Ⅲ. 재해영향평가제도와 유사제도와의 비교 15
• 1. 재해영향평가제도의 개요 15
• 1.1 도입 배경 및 연혁 15
• 1.2 법적 근거 및 대상 17
• 1.3 협의기관 17
• 1.4 협의 대상사업의 종류 및 범위 18
• 1.5 협의내용에 포함할 사항 18
• 1.6 위원회 구성 19
• 1.7 절차 19
• 1.8 정리 21
• 2. 환경영향평가제도와 비교 22
• 2.1 환경영향평가제도 개요 22
• 2.2 재해영향평가제도와의 비교분석 25
• 3. 교통영향평가제도와 비교 27
• 3.1 교통영향평가제도 개요 27
• 3.2 재해영향평가제도와의 비교분석 29
• 4. 국외 사례 30
• 4.1 미국의 재해저감을 위한 제도 30
• 4.2 일본의 재해저감을 위한 제도 34
• 4.3 캐나다의 환경영향평가제도 36
• 4.4 소결 37
• Ⅳ. 재해영향평가 적용사례 분석 39
• 1. 재해영향평가 사전검토 사례 39
• 1.1 지자체 사전검토 의뢰 현황 39
• 1.2 행정안전부 사전검토 의뢰 현황 41
• 2. 경남 창녕군 태양광 발전사업 사례분석 43
• 2.1 개발행위허가 현황 및 진행상황 43
• 2.2 소규모 재해영향평가 협의 내용 및 조치계획 45
• 2.3 재해영향평가 심의위원회 협의 분석 46
• 2.4 협의내용 이행실태 47
• 3. 재해영향평가 제도운영 위반사례 47
• 3.1 광양시 단독주택 15동 신축 위반사례 47
• 3.2 순천시 사전재해영향성 검토협의 위반사례 48
• 3.3 춘천시 전력 IT산업단지 위반사례 49
• 3.4 요약 50
• 4. 재해영향평가 협의 사업장 이행실태 점검결과 50
• 4.1 점검개요 50
• 4.2 점검 결과 50
• 5. 소결 51
• Ⅴ. 설문조사를 통한 재해영향평가제도 분석 53
• 1. 조사 설계 개요 53
• 1.1 설문조사 대상 및 방법 53
• 1.2 설문지 구성 53
• 2. 분석 결과 54
• 2.1 재해영향평가제도 전반적 사항 54
• 2.2 담당공무원 대상 59
• 2.3 대행업체 종사자 및 전문가 대상 66
• 3. 소결 72
• Ⅵ. 재해영향평가제도의 문제점 73
• 1. 사전검토 단계 73
• 1.1 저가 용역계약 및 부대계약 발주 방식 문제 73
• 1.2 방재대책대해업체의 보고서 작성 수준 미흡 74
• 1.3 사업유형별 구체적 가이드라인 미흡 74
• 1.4 필지분할로 재해영향평가 회피 75
• 1.5 재해영향평가 대상 행정계획과 개별사업 간 차별화 부족 75
• 1.6 지자체 담당인력 전문성 부족 76
• 2. 협의 단계 77
• 2.1 재해영향평가 통합관리시스템 부재 77
• 2.2 지방자치단체 승인기관과 협의기관의 일치에 따른 문제 77
• 2.3 재해영향평가 심의위원회의 전문성 부족 77
• 2.4 서면심의 위주로 실효적인 위원회로써의 운영 미흡 78
• 3. 이행 단계 78
• 3.1 예측기법 및 저감대책의 효과성 검증 자료 부족 78
• 3.2 협의내용 관리대장 표준 양식 및 작성 미흡 78
• 3.3 이행실태 자체점검 매뉴얼 부재 79
• 3.4 협의내용 관리책임자 지정 미흡 및 전문인력 미 배치 79
• Ⅶ. 재해영향평가제도의 개선방안 80
• 1. 사전검토 단계 80
• 1.1 스코핑(Scoping) 제도 도입 80
• 1.2 표준품셈에 따른 용역 계약 및 발주 방식 개선 80
• 1.3 PQ제 도입으로 평가보고서 작성 수준 향상 81
• 1.4 유역단위 사업총량제 도입 81
• 1.5 재해영향평가 대상사업 대상 행정계획 재정비 81
• 1.6 사업유형별 가이드라인 개발 82
• 1.7 지자체 담당공무원 전문성 확보 82
• 2. 협의 단계 83
• 2.1 재해영향평가 통합관리시스템 마련 83
• 2.2 지방자치단체 승인협의 권한 분리 83
• 2.3 심의위원회 회의방식 개선 84
• 2.4 심의의견 조정신청제 도입 84
• 2.5 재해영향평가 심의위원의 역량 제고 84
• 3. 이행 단계 84
• 3.1 예측기법 및 재해저감대책의 효과성 검증수단 마련 84
• 3.2 협의내용 미 이행시 벌칙 강화 85
• 3.3 협의내용 관리대장 표준 양식 및 작성 요령 마련 85
• 3.4 이행실태 자체점검 매뉴얼 마련 85
• 3.5 조건부 협의내용 이행여부 심의위원회 보고제 도입 86
• 3.6 협의 내용 관리책임자 교육 강화 및 전문인력 배치 86
• 3.7 정리 86
• Ⅷ. 결 론 88
• Abstract 92
• 참고문헌 96
• 재해영향평가제도 인식조사 설문서 100

참고문헌 (Reference)

1. “자연재난법제에 관한 소고”, 김세규, 공법학연구, 19(1), 425-455, , 2018

2. 「사전재해영향성검토협의 제도」, 방기성, 도시문제, 41(453):(16-31), , 2006

3. 「교통영향평가법의 문제점 고찰」, 조대식, 이연형, 이정수, 교통 기술과 정책, 15(4): (19-37), , 2018

4. 「Lowi의 정책유형과 정책형성과정」, 한창섭, 고시계. 35(12): (344-345), , 1991

5. 「사전재해영향성검토제도의 이해」, 홍철, 대한토목학회지, 54(5):(21-27), , 2006

6. 「경제적 규제의 완화와 소비자보호」, 최병선, 소비자문제연구(12): (16-17), , 1993

7. 「수도권 규제정책 평가에 관한 연구」, 조성호, 조진희, 정책연구, 2007(11): (1-136), , 2007

8. 「비정규직 보호정책 집행영향 요인분석」, 김현정, 한국도시행정학회, 학술대회논문집, (147-164), , 2014

9. 「도시방재계획 이대로 두어서는 안 된다」, 강양석, 도시정보, 388: (2-5), , 2014

10. 「일본의 토사재해 대응체계에 대한 연구」, 이우진, 디지털융복합연구, 16(7):(47-54), , 2018

11. 「자연재난에 대한 국가의 공법상 보호의무」, 신현석, 헌법논총, 29:(493-545), , 2018

12. 「급경사지 재해위험도 평가기준 개선방안 연구」, 석재욱, -행정안전부 급경사지 관리시스템을 중심으로-. 한국산학기술협회논문지 V.20 N.9(372-381), , 2019

13. 「현행 환경영향평가 제도의 문제점과 개선방안」, 서정국, 김정권, 이승원, 한국환경과학학회지 27(5):(281-289), , 2018

14. 「사전재해영향성검토협의 대상사업에 대한 연구」, 나영, 김환기, - 채석사업 을 중심으로 -. 환경영향평가 V.16 N.5(319-325), , 2007

15. 「택지개발사업의 사전재해영향성 검토 및 저감대책」, 안성식, 한국수자원학회 학술발표회 5월(299-303), , 2011

16. 「현행 환경영향평가법의 실태와 문제점 및 개선방안」, 전재경, 환경과 생명(24호): (150), , 2000

17. 「경제적 규제와 사회적 규제의 비차별성에 대한 연구」, 김태윤, 규제 연구, 21(1): (20-24), , 2012

18. 《경기도 사전재해영향성검토 협의제도 운영 개선방안》, 강상준, 조성한, 경기연구원(4-90), , 2012

19. 「한국의 사전재해영향성검토 제도운영 개선방안 연구」, 정주철, 이달별, 강상준, 한국방재학회논문집, 14(5): (395-406), , 2014

20. 「재해영향평가 사면안정해석에 있어 강도정수 적용실태」, 이준홍, 박성권, 김홍택, 이윤규, 백승철, 강인규, 한국지반환경공학회 발표회 논문집(141-146), , 2006

21. 「자연재해 관련 법정지구의 도시계획적 연계 및 활용방안」, 김학열, 이은재, 강상준, 차은혜, GRI 연구논총, 20(1):(21-38), , 2018

22. 「한국과 일본의 지방자치단체 환경영향평가제도 비교 연구」, 강명수, 성현찬, 환경영향평가, 13(2), (57-71), , 2004

23. 「사회적 규제에 있어서 국가와 지방자치단체의 역할과 협력」, 윤석진, 지방자치법연구, 13(40):(3-38), , 2013

24. 「자연재해에 대한 커뮤너티 회복탄력성의 개념과 향후 과제」, 강상준, 국토, 393: (21-29), , 2014

25. 「전략환경영향평가의 효율성 제고에 관한 고찰」. 국토연구원, 이무춘, 국토, (24-30), , 2016

26. 「사전재해영향성검토협의 재해저감 대책의 실효성 증진 방안」, 곽창재, Crisisonomy, 13(6): (123-138), , 2017

27. 「정책분석에 있어서 정책이슈의 형성과 정책효과의 예측기법」, 노화준, 고시계. 38-7(154-166), , 1993

28. 「기후변화시대 자연재해를 고려한 지속가능 개발개념의 재정립」, 권태정, 대한토목학회 논문집, 33(12):(801-810), , 2013

29. 「사전재해영향성 검토를 통한 방재시설의 현황분석과 개선방안」, 박빈희, 한밭 대학교 산업대학원. (5-45), , 2011

30. 「실무자 입장에서 보는 사전재해영향성검토 협의제도 개선방안」, 김균태, 한국 수자원학회지.V.40 N.12(101-104), , 2007

31. 《전략적 재해영향평가 정책 및 기술개발 기획》 국립재난안전연구원, 서경민, 곽창재, 최우정, 이명진, (91-112), , 2017

32. 「경제적 규제와 사회적 규제의 분리지침 및 실태 분석에 관한 연구」, 최유성, 기본연구과제: (16-75), , 2015

33. 「사전재해영향성검토시 합리적인 홍수유출 모의모형 선정에 관한 연구」, 김영진, 진규남, 이정민, 한형근, 윤정란, 토지주택연구원 저널 V.1 N.1(75-82), , 2010

34. 「사전 방재기능의 강화를 위한 법제 개선방안, 자연재해대책법을 중심으로」, 한귀현, 공법학연구 제5권제2호: (575-598), , 2003

35. 「지진다발국가의 재난관리시스템을 바탕으로 한 국내적용방안에 대한 연구」, 최병용, 연세대학교 석사학위논문, , 2019

36. 「사전재해영향성 평가에 대한 정책적 제언: 환 경영향평가 비교 분석 중심으로」, 이명진, 서경민, 최우정, 한국방재학회 논문집, 18(3):(107-115), , 2018

37. 「우리나라 전기에너지 재해재난대비를 위한 미국의 핵심 역량기반 (Capabilities-Based) 재난안전대비 체계 사례」, 이정호, 전기의 세계, 68(5):(17-22), , 2019

38. 「사업유형별 재해저감 요소의 특성에 관한 실증분석: 서울시 사전재해 영향성 검토위원회의 검토의견을 중심으로」, 남진, 노혜진, 國土計劃. 47(4):(105-125), , 2012