저소득층의 사회통합과 주거권 실현을 위한 법제 연구 : 민간건설 영역의 저렴주택 공급을 중심으로 = A study on social integration and realization of housing rights for low-income class : in relation to affordable housing provision of private sector

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Housing is an integral part of our lives, considered as important as that of food, water and clothing, which are the basic human needs. In that event, the housing policy itself should begin with a question of how to make people's dwellings a better place that will suit best to live in for a decent human being. More importantly, there is a social significance in housing policies that allow vulnerable low-income people to lead a stable residential life.
In the case of low-income families, not only do they live in houses that fall short of the minimum standard of housing, and that includes small single rooms and semi-underground units inadequate for living; but also it aggravates poverty into a more serious extent since the circumstances impede them to elevate their living conditions. Therefore, among various support policies from government, providing affordable housing to low-income people can be the most effective means in realizing the nation’s policy goals from the perspective of housing welfare, along with realizing the housing rights guaranteed under the Constitution.
However, the existing limit on the housing supply system has created serious social exclusion difficulties for low-income people, and the nature of public-led policies makes it ambiguous whether affordable housing will be efficiently supplied or not at all. Accordingly, the paradigm of housing supply has changed in the direction of linking with private housing supply. And recently, it is seeking to vitalize public support rental housing built by private sector that is provided in the form of reinforcing publicness of rental housing.
Such changes were also made in foreign countries, where the government-led policy of providing public rental housing was switched to utilizing private sector, while inclusionary zoning system was used to enhance the publicness and to supply certain percentages of affordable housing. In other words, the measure is being implemented to enable low-income families and other income groups to live in a mixed housing market from a perspective of society integration, while shifting the supply of affordable housing with focusing on the 'Affordability' of the housing. Through this foreign practices and understanding, there is a need to change the supply system and method of affordable housing even in domestic housing policies and to improve housing policy from a social integrated perspective to prevent social exclusion for low-income people.
However, it should be done to the limited extent in our legal system in consideration of possible infringement of property rights in the case of the introduction of inclusionary zoning system. That is to say, it should move toward giving solutions to existing problems from a legal and policy perspective focusing on current ‘public rental housing’ and 'public support rental housing built by private sector'.
In doing so, first, it is necessary to organize the existing complex and diverse individual laws and to integrate various types and terms of public rental housing, shifting the provision of long-term affordable housing to the private sector. In other words, under the current legal system, there is no integrated term for public rental housing as new rental housing is introduced whenever the administration changes, and regulations and ratio of provision for rental housing are distributed in various separate statutes and administrative guidelines related to rental housing. For instance, incentives for private developers should be established to provide affordable housing by utilizing the private sector, and the functions of national and local governments should be divided into efficient supply systems.
Second, the government should strengthen housing stability for low-income class. Since there are problems with insufficiency of affordable housing supply; availability of such is only for limited area and that is metropolitan; problems of equity due to differences in the target; and rental conditions of each public rental housing type in accordance with the existing rental housing policy and the inadequate protection for tenants, it is therefore necessary to address these issues through improvement of the affordable housing supply system. In other words, affordable housing should be able to realize not only the housing stability of low-income households but also the housing rights by establishing a system that could strengthen the public nature of low-cost housing, setting up a certain mandatory provision ratio, tightening regulations on rental cost and securing long-term lease system.
Finally, since low-income households in public rental housing are still experiencing social discrimination and social exclusion, due to insufficient regulations concerning social mixed housing and existing type of public rental housing provision, therefore affordable housing needs to move toward realizing social integration. The need to arrange a meeting of apartment houses and rental houses in the same area should be prioritized and to further improve the basis of rental housing. Thus, for sale and for rent housing should be located within the same building, but mixed housing should be improved to provide the rental housing with unknown status. And a measure should be brought about to elevate the tenants’ representation to a required institution or to enact the basis for the establishment of a common management agreement.
Moreover, there is a need of a policy-linked measure to make the most of affordable housing. In other words, it is necessary to encourage the rental deposit in connection with the housing benefit support system under the "Housing Benefit Act" and to emphasize the supply of affordable housing by easing or abolishing the regulation of the small-scale housing which is insignificant as the common household housing. In addition, it may be considered to utilize unsold housing land as residential housing land or to lease the rental housing construction land since there are limitations on the preparation of residential land for affordable housing. Furthermore, it is necessary to establish a link with the “Housing Lease Protection Act” in order to protect tenants rights.
As a result of these legal and policy improvements, ultimately, real housing rights for low-income families can be realized, as well as the improvement of affordable housing provision system and the availability of the public sector's budget to other welfare allocations. Thanks to the reduction of public sector budgets and the strengthening of local authority. Lastly, even from a social perspective, it is possible to achieve the policy goal of social integration as the social classes mix together, and as a result, it will conclusively strengthen regional economics as the expenditure on the housing expenses is eventually consumed by the local community.

국문 초록 (Abstract)

집이라는 공간은 인간의 기본욕구인 의식주 중 하나로서 인간의 삶과 분리될 수 없다. 그래서 주택정책 자체가 사람들이 살아가는 공간을 어떻게 더 사람답게 살만한 공간으로 만들지, 어떻게 우리가 더 사람답게 살아갈 수 있을지에 대한 고민으로 시작되어야 한다. 특히 경제적으로 취약한 저소득층이 안정적인 주거생활을 영위할 수 있도록 도모하는 주택정책은 사회적으로 중요한 의미를 가진다. 저소득층의 경우 쪽방, 반지하 주택 등 최저주거기준에도 미달하는 주택에 거주하고 있는 것은 물론, 그들의 소득 중 많은 부분이 주거비용으로 지출됨에 따라 빈곤이 빈곤을 양산하는 악순환의 굴레를 벗어나고 있지 못하고 있는 실정이기 때문이다. 이에 따라 다양한 지원정책 중에서도 저소득층에게 안정적으로 저렴주택을 공급하는 것이 ｢헌법｣상 보장된 주거권 실현과 더불어 주거복지 관점에서 국가의 정책 목표를 실현할 수 있는 가장 효과적인 방법이 될 수 있다.
그러나 기존에 추진해온 임대주택 공급체계의 한계로 인하여 저소득층의 주거권 보장은커녕 사회적 배제 문제가 심각해지고 있으며, 공공 주도로 추진된 정책의 특성상 효율적으로 임대주택을 공급하지 못하고 지속적인 임대주택 공급의 가능성 여부도 불확실하다. 이에 따라 주택 공급의 패러다임도 민간의 주택 공급과 연계하는 방향으로 변화하고 있으며, 최근에는 민간임대주택의 공공성을 강화하는 형태로 공급하는 ‘공공지원민간임대주택’의 활성화를 도모하고 있기도 하다.
이러한 변화는 외국의 경우에도 마찬가지로 국가 주도의 공공임대주택을 공급하던 정책이 민간 부문을 활용하는 방식으로 전환하되, 사회통합형 용도지역제(Inclusionary Zoning)를 활용하여 공공성을 강화하고 일정한 비율의 저렴주택을 공급하도록 하였다. 즉, 해당 주택에 대한 ‘부담능력(Affordability)’을 중시하는 저렴주택 공급의 패러다임으로 전환하면서도, 사회통합의 관점에서 저소득층과 다른 소득계층들이 혼합하여 거주할 수 있도록 하는 방안으로 추진되고 있다.
이러한 외국의 경험을 통하여 국내의 주택정책에서도 저렴주택의 공급 체계 및 방식의 전환과 함께, 저소득층에 대하여 사회적 배제가 일어나지 않도록 사회통합적인 관점에서 주택정책의 개선이 이루어질 필요가 있다. 다만 사회통합형 용도지역제를 도입하는 경우에 발생할 수 있는 사업자의 재산권 침해를 고려하여 우리 법제에는 제한적인 범위에서 적용할 필요가 있다. 즉, 현행 공공임대주택 및 공공지원민간임대주택을 중심으로 한 공급 법체계 및 정책적 관점에서 민간 부문을 활용하는 방향으로 기존의 문제점을 개선해 나가야 한다.
따라서 첫 번째로, 기본적으로 장기 저렴주택의 공급을 민간부문으로 이양하는 방향으로 전환하면서, 현행의 복잡・다양한 개별법령을 정비하고 다양한 공공임대주택의 유형 및 용어를 통일할 필요가 있다. 즉, 현행 법체계는 정권이 바뀔 때마다 새로운 용어의 임대주택이 등장함에 따라 통합적 용어가 부재하고, 다양한 개별법령 및 임대주택관련 행정지침에 임대주택 규정 및 비율이 분산되어 있기 때문에 이를 정비하여야 한다. 특히 민간부문을 활용하여 저렴주택을 공급하기 위해서는 민간사업자에 대한 인센티브가 구축되어 있어야 함은 물론, 중앙정부와 지방자치단체 간의 기능을 분담하여 효율적인 공급 체계로 정비되어야 한다.
두 번째로, 저소득층 주거안정성을 강화하여야 한다. 기존의 저렴주택 정책에 따른 불충분한 저렴주택 공급량, 수도권 위주의 저렴주택 공급, 공공임대주택의 유형․대상계층․임대조건 등이 달라 발생하는 수평・수직적 형평성, 그리고 미흡한 임차인 보호로 인하여 약화된 저소득층의 주거안정성을 저렴주택 공급체계를 개선함으로서 담보되도록 한다. 즉, 저렴주택의 공공성 강화, 일정한 의무비율의 설정, 임대료 및 분양전환가 규제 강화, 장기 임대의무기간의 보장 체계를 구축하여 저소득층이 안정적인 주거생활을 영위할 뿐만 아니라 실질적인 주거권을 실현할 수 있도록 하여야 한다.
마지막으로, 공공임대주택에 기입주한 저소득층이 여전히 사회적 차별과 사회적 배제 현상을 겪고 있으므로, 저렴주택이 궁극적으로 사회통합을 실현하는 방향으로 나아갈 필요가 있다. 이는 사회적 혼합단지 관련 규정이 미비하고 기존의 공공임대주택 공급 행태에 기인한 문제로서, 우선적으로 같은 동(棟) 내에 분양주택과 저렴주택을 혼합 배치하되 저렴주택 여부를 알 수 없도록 공급하는 형태로 개선하여 혼합단지를 조성하고, 저렴주택 임차인대표회의를 필수기관으로 격상하거나 공통관리규약 제정 근거를 법제화하는 방안을 마련하여야 할 것이다.
이와 더불어, 저렴주택을 최대한으로 활용할 수 있는 정책적 연계방안이 마련될 필요가 있다. 즉, ｢주거급여법｣ 상 주거급여지원제도와 연계하여 임대보증금 등을 지원하도록 하고, 서민주택으로의 의미가 사라진 소형주택은 공급비율에 대한 규제보다는 이를 완화 또는 폐지하면서 저렴주택을 공급하는 방향으로 강조할 필요가 있다. 또한 저렴주택을 위한 택지 마련의 한계가 있으므로 미분양 택지를 저렴주택용 택지로 활용하거나 임대주택건설용지를 임대하는 방안을 고려해볼 수 있으며, 저렴주택 임차인 보호를 위하여 ｢주택임대차보호법｣과의 연계방안을 마련해야 한다.
이러한 법적․정책적 개선에 따라 궁극적으로 저소득층의 실질적인 주거권 실현은 물론, 공공성을 확보함으로서 인센티브 혜택을 받게 되는 저렴주택의 공급 체계 개선, 민간부문 이양에 따른 공공부문의 예산 감소로 다른 복지 예산에의 활용 및 지방자치단체의 권한 강화로 이어질 수 있다. 또한 사회적 측면에서 보더라도 사회계층이 혼합 거주함에 따라 사회통합이라는 정책 목표를 달성하게 될 수 있음은 물론, 궁극적으로 주거비 지출이 지역 사회로 소비됨에 따라 지역 경제성을 강화할 수 있게 된다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구배경 및 목적 1
• 제2절 연구범위 및 방법 5
• 1. 연구범위 5
• 2. 연구방법 8
• 제2장 저렴주택의 공급과 저소득층의 주거권 및 사회통합 실현 10
• 제1절 저렴주택의 정의 및 범위 10
• 1. 저렴주택의 정의 10
• 2. 현행법령에 따른 저렴주택의 공급유형 및 범위 18
• 3. 저렴주택의 대상 : ｢국민기초생활 보장법｣에 따른 저소득층 35
• 4. 소결 40
• 제2절 저렴주택을 통한 저소득층의 주거권 실현 41
• 1. 저소득층과 ｢헌법｣상의 주거권 실현 42
• 2. 저렴주택과 주거권 실현의 연계성 56
• 3. 저소득층의 주거권 충돌에 대한 검토 58
• 4. 소결 63
• 제3절 저렴주택 공급정책과 사회통합의 실현 65
• 1. 저렴주택 공급정책의 근거 및 유형 65
• 2. 저렴주택의 공급정책과 사회통합 77
• 3. 저렴주택 공급 시 사회통합의 중요성 97
• 4. 소결 98
• 제4절 소결 100
• 제3장 외국의 민간건설 저렴주택 공급 법체계 104
• 제1절 서 104
• 1. 민간부문 참여 모델 검토 필요 104
• 2. 정책성과의 경험을 통한 부정적 영향 최소화 108
• 3. 시범사업을 통한 정책적 발판 마련 109
• 4. 소결 110
• 제2절 외국의 사회통합형 용도지역제 운용 현황 111
• 1. 미국 111
• 2. 호주 135
• 3. 캐나다 146
• 4. 영국 153
• 제3절 사회통합형 용도지역제 도입 관련 법제적 검토사항 159
• 1. 외국의 법제적 논의사항 160
• 2. 국내 법제와의 비교 검토 168
• 제4절 요약 및 시사점 171
• 1. 요약 : 사회통합형 용도지역제 171
• 2. 각국의 시행 현황 176
• 3. 시사점 179
• 제4장 주거권 실현을 위한 저렴주택 공급 체계의 문제점과 개선 방안 183
• 제1절 새로운 공급 체계의 필요성 183
• 1. 잠재적 빈곤계층으로의 정책대상 확대 183
• 2. 공공부문에 의한 공급의 한계 184
• 3. 저렴주택의 패러다임 변화 186
• 4. 사회적 변화에 따른 입법 논의 188
• 제2절 기존 공급 법제 및 정책의 현황 및 문제점 191
• 1. 기존 공급 법제의 내용과 한계 191
• 2. 저소득층 주거안정성의 약화 206
• 3. 저소득층의 사회적 배제 216
• 4. 소결 219
• 제3절 공급체계 개선 및 법제 정비 방안 220
• 1. 민간건설 영역의 이니셔티브 인정 220
• 2. 공급 법체계의 정비 223
• 3. 저소득층 주거안정성의 강화 234
• 4. 사회통합 구현 242
• 5. 제도적 보완사항 247
• 제4절 소결 및 입법 제언 255
• 제5장 결론 257
• 참고문헌. 259
• ABSTRACT. 281

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176. “저렴주택 공급의 효율화에 관한 법적 연구 -사회통합형 용도지역제(Inclusionary Zoning)의 도입을 중심으로-”, 유성희, 장교식, 􋺷일감법 학􋺸, 제41호, 건국대학교 법학연구소, , 2018

177. “분양・임대 아파트 혼합주거단지의 공간구성과 사회적 혼합–하 남 풍산지구와 시흥 능곡지구 비교 연구-”, 이주현, 􋺷지리학논총􋺸, 제58호, 서울대학교 국토문제연구소, , 2012

178. “소형주택 의무비율 규제정책의 실효성 및 개선방안에 관한 연구: 서울시 강북권역 재개발사업을 중심으로”, 박현옥, 서울과학기술대학교 석 사학위논문, , 2012

179. “임대주택시장 안정화 정책의 발전방향 : 다주택자 임대사업자 등 록 확대 및 전월세 상한제 등의 도입을 중심으로”, 이강훈, 한국주택학회 하반기 학술대회 발표논문집, , 2017

180. “미국법상 토지 용도지역 설정(Zoning) 규제의 전개에 관한 고찰 -전용 용도지역 설정(Exclusionary zoning)에서 혼합 용도지역 설정(Inclusionary zoning)으로-”, 김상진, 􋺷법학연구􋺸, 제28권 제4호, 충남 대학교 법학연구소, , 2017

181. “주거권과 주거공공성 실현을 위한 모색–주거문제 해결, 주거‘권’ 에서 시작하자-”, 주거권 워크샵(주거권과 주거공공성 실현을 위 한 모색) 자료집, 미 류, 주거권 기획팀, , 2006