경자유전의 원칙에 따른 농지제도의 문제점과 개선방안 : 농지법의 농지소유 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The topic of my thesis on master's degree is "the problems and improvement of the farmland system in accordance with the land-to-the-tillers Principle." It is about the land-to-the-tillers principle under Article 121 subparagraph 1 of the Constitution and the exception to that provision. The Farmland Act is based on Article 121 subparagraph 2 of the Constitution, which contains exceptional provisions of Article 121 subparagraph 2 of the Constitution while affirming the principles of Article 121 of the Constitution. The Farmland Act consists largely of the definition of farmland, basic ideology concerning farmland, obligations of state and citizens, ownership of farmland, use of farmland, lease of farmland, preservation of farmland and use of farmland, and farmland. Since it is a very broad discussion to deal with the overall problems and alternatives even if under the Constitution limited the farmland system to individual farmland laws, my thesis was put back as a subject to treat farmland ownership under the Farmland Act.
Since Korea has more than 40 percent of non-farm owners own farmland, it has raised the issue of the urgent need for legal maintenance as the land-to-the-tillers principle stipulated in Article 121 of the Constitution effectively collapsed. Korea's farmland system was designed on the basis of the principle of an economic freedom war under the Constitution, but it has been greatly undermined by the practice of acknowledging ownership of non-farmers when the Farmland Act was enacted in 1996. Moreover, Korea based on an eight-year exemption from capital gains taxes under the Tax Special Act, has turned farmland into a target of land speculation aimed at increasing asset values rather than the function as capital goods to prop up agriculture.
Despite this reality, farmland ownership by farming households and inheritance due to aging will inevitably increase, and lease of farmland will be further expanded. In order to develop farming into an industry amid the crisis of local extinction and the extinction of farming households, the issue of farmland lease must be solved as farmers need to increase productivity through formalization, concentration of farmland, and scaling. If the farmland issue is recognized as enhancing farming productivity and rational use of farmland, it can be applied to farmland lease by considering how farmland can be reasonably owned and used in farmland lease.
In this paper, the Farmland System should be changed in any direction and the Farmland Policy should be promoted in order to improve the existing farmland ownership and development direction in the agricultural environment, which is far different from when the farmland reform or when the Act was enacted. To summarize this in the paper, the following can be explained.
First, farmland ownership in the farmland system should be ensured to the extent that the land-to-the-tillers principle under Article 121 of the Constitution is not impaired. Article 121 subparagraph 2 of the Constitution and Article 6 of the Farmland Act stipulate that no person or person to use or use his or her agricultural management should own farmland, and that the Farmland Act shall be enacted in a whole so far as to set up for exceptional reason. Thus, in exceptional cases, the objective of the use of farmland for certain substantive associations or exceptional private reasons should be the premise. Consequently, an exception to the principle of economic freedom warfare can be established only if there is a substantive association to own and use farmland by non-farmers.
Second, it is also possible to expand the scope of farmland lease and consignment management under the condition of expanding the farming scale. Article 23 of the Farmland Act provides a wide range of reasons for leasing or using farmland, which has been steadily expanded to allow non-farmers to own or lease farmland. In addition, the expansion of direct payments in farming structures, which account for more than 40 percent of farmland, is expected to lead to adverse effects, as well as further expansion of farmland lease, considering aging and lack of successors.
However, lease of farmland are a powerful means of improving farming structure due to the expansion of farming size. Therefore, the legal system should allow farmland ownership and lease of farmland by non-farmers, which takes place in real life, to prevent the transparency of the farmland lease system, and to promote the farmland transaction and the management of farmland information. And it should move toward actual realization of the purpose of the economic liberalization war by establishing long-term lease plans and policies to support and protect farmers.
Third, the criteria should be clarified in determining the acquirement of farmland. It is necessary to limit the scope of screening of the local government offices to those who want to acquire farmland to the requirements of those who want to acquire farmland to be clearly distinguished from farmland ownership and farmland use. In other words, if there is an application for a certificate of qualification for farmland acquisition, the material control department determines whether the farmland acquirer will be issued through a review of the qualification requirements, and if it finds problems with the use or management of farmland.
Fourth, the Farmland Act requires farmland owners to dispose of farmland that is not used for farming management to take steps for non-execution or expedient implementation of farmland. In reality, farmland ownership is ordered to be disposed of by the administrative agency. In addition, the public notice is subject to a performance-based payment based on the criteria and, of course, a public hearing is taking place for the non-compliance. Nevertheless, many farmland owners may defer the disposal order, while owners may switch to farming when they are forced to do so without farming. However, some of the suspended land owners live outside of the country, raising questions whether they are actually farming or not. Therefore, the administration should ensure that farmland that has been suspended from farmland disposal is continuously being farmed, and if the farmland is not cultivated for three years, the disposal order must be issued immediately, and taxation measures should be taken to ensure its effectiveness. In addition, the administrative office should conduct a survey on the use of farmland for all farmland acquired with certificates of farmland acquisition regardless of the purpose of farming management or weekend experience farming in accordance with the Constitution and the Farmland Act.
Fifth, the Farmland Bank System should develop a program to support farmland owners and farmers. Farmland Bank is a farmland management project run by the Korea Rural Community Corporation. The corporation has been pushing for a project to secure competitiveness of the farming industry by expanding the farming scale and collectivizing farmland. By further desegregating and clarifying this point, farmers are helping to settle and become a reliable companion to their rural lives and to stabilize income of older farmers. In particular, the Farmland Bank project should be carried out to help stabilize farming income by establishing a customized support system for the efficient use of farmland by each life cycle, including farmland pension, customized agricultural support, and management rehabilitation support.
To this end, it is necessary to rent stockpiles and collect data to help reduce management costs for farmers. In addition, the Farmland Bank-specific Farm Support Project supports farmland in an optimal way for each stage of growth from the early days of farming to full-time farming. In the early days of farming, lease-oriented support should be provided to minimize risk in case of new entrants fail to manage. For example, if the lease is exceeded for more than two years, the bank should provide support for securing ownership base through the sale of farmland and provide stable growth support for leased farmland.
Sixth, the introduction of the Farmland Procurement Council system. A pre-sale plan is a plan that a public entity can purchase land on the basis of a private sale to the land if the land is required for public use or expansion of a national common land when the party applies or reports to the relevant administrative agency. Although the Farmland Procurement Consultative System is basically a measure to promote the optimal use of farmland and distribute farmland, it can also be used as a means to secure successors, secure new farm workers and create jobs in the absence of agricultural heirs. Farmland and management of agricultural management that have been efficiently carried out to expand the scale of management by transferring to farmers who newly start-up farmers who have been able to purchase farmland through a collective agreement on farmland purchase by farming households.
As above, in my paper, I examined the history and institutional implications of the farmland system under the land-to-the-tillers Principle in the Constitution, and also addressed problems focusing on farmland ownership under the Farmland Act and ways to improve them. The Farmland Act shall be a specific standard for realizing constitutional values based on Article 121 and 2 of the Constitution, and shall maintain the farmland and agricultural order that will form the basis for the development of the nation's farmers and the healthy living.

국문 초록 (Abstract)

나의 석사학위논문의 주제는 “경자유전의 원칙에 따른 농지제도의 문제점과 개선방안”이다. 헌법 제121조 제1항에 의한 경자유전의 원칙과 그 예외 조항으로서 헌법 제121조 제2항에 대한 내용이다. 헌법 제121조 제2항에 근거하여 우리나라에서는 농지법이 제정되어 있으며, 이 법률은 헌법 제121조 제1항의 원칙을 확인하면서 헌법 제121조 제2항의 예외적인 조항의 내용을 담고 있다. 이 법률은 크게 농지의 정의, 기본이념, 국가 및 국민의 의무, 농지의 소유, 농지의 이용, 농지의 임대차, 농지의 보전 및 농지의 전용 등으로 구성되어 있다. 헌법상 농지제도에 있어서 개별 농지법에 한정하더라도 전체적인 문제점과 대안을 다룬다는 것은 매우 광범위한 논의이기 때문에 나의 논문은 다시 소제목으로 두어 “농지법의 농지소유를 중심”으로 다루어 보았다.
우리나라는 농업인이 아닌 자가 농지를 소유하고 있는 비율이 40% 이상을 차지하고 있기 때문에 헌법 제121조에 명시되어 있는 경자유전의 원칙이 사실상 무너져 법률 정비가 시급한 것으로 문제를 제기해 왔었다. 한국의 농지제도는 헌법상 경자유전의 원칙에 기반으로 하여 설계되어 있으나, 1996년 농지법 제정 당시의 비농업인 소유를 인정하는 형태로 진행되어 그 원칙이 크게 훼손되어 왔다. 더욱이 우리나라는 조세특례제한법에 있어서 자경 8년의 양도소득세 면세 조항을 근거로 두면서, 농지가 농업이라는 산업을 영위하기 위한 자본재로서의 기능보다는 자산 가치의 증식을 목적으로 하는 토지 투기의 대상으로 전락해 버렸다.
이러한 현실 속에서도 농가의 축소, 고령화 등으로 인한 상속 등으로 인해, 비농민의 농지소유는 더욱 확대될 수밖에 없으며, 이에 따라 임대 농지는 더욱 확대되어 갈 수밖에 없다. 지역 소멸, 농가 소멸의 위기 속에 농업을 산업으로 발전시키기 위해서는 농업인의 정예화, 농지의 집약화, 규모화를 통한 생산성의 제고가 절실한 만큼 농지 임대차 문제의 해결은 필수적인 과제일 수밖에 없다. 농지 문제를 농업 생산성 제고와 농지의 합리적 이용으로 인식한다면 농지 임대차에 있어서도 단순히 허용이나 금지의 차원을 떠나 농업생산성을 제고하고 어떻게 합리적으로 농지를 소유하여 이용할 수 있을 것인지를 고려해서 경자유전의 원칙에 입각한 농지 소유와 활용방안을 도모할 필요가 있다.
이러한 차원에서 본 논문에서는 우리나라에서 초기 농지개혁이나 농지법 제정 당시와는 크게 다른 오늘날 농업환경 속에서 앞으로 우리나라 농업의 존립과 발전 방향을 고려할 때 농지제도가 어떠한 방향으로 변화되어야 하고 농업정책 및 농지정책을 어떻게 추진할 것인지 방향을 모색하기 위해서라도, 우선 현행 농지법에 근거한 농지소유제도에 대하여 문제점과 개선방안을 연구하고자 하였다. 이에 대하여 논문에서 정리하자면 아래와 같이 정리할 수 있다.
첫째, 헌법 제121조 제1항에 의한 경자유전의 원칙이 훼손되지 않은 범위
내에서 농지제도의 농지소유가 확보되어야 한다. 같은 법 같은 조에 의하여
자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 농지를 소유하지 못하도록 규정하면서, 헌법제121조 제2항에 및 농지법 제6조에 근거하여 예외적인 사유로 경자유전의 원칙을 훼손되지 않는 범위에서 농지법을 실현할 수 있다. 그래서 농지소유와 예외적인 경우에는 일정한 실체적 연관성이나 예외적 사유가 농지활용의 목적이 전제가 되어야 한다. 결국 헌법에 근거한 농지소유제도는 비농업인이 농지를 소유하기 위해서 현실적이고 실질적인 밀접한 관계인 경우에만 동 원칙의 예외로 설정할 수 있다.
둘째, 영농규모의 확대를 전제로 한 농지임대차와 위탁경영 허용범위를 확대하는 것도 가능하다고 본다. 현행 농지법 제23조에서는 농지를 임대하거나 사용대할 수 있는 사유를 넓게 인정하면서, 이로 인하여 비농업인의 농지임대차는 지속적으로 확대되어 비농업인의 농지소유와 농지임대차관계는 현실이 되었다. 임대차농지가 전체농지의 40%를 초과하는 농업현실에서 더욱이 부작용이 드러나고 고령화와 영농후계자가 증가되어 가는 추세를 고려하면, 농지임대차는 확대되어야 할 것이다.
그렇지만 농지의 임대차는 영농규모 확대로 인한 농업구조개선의 유력한 수단이다. 현실적으로 비농업인의 농지의 소유와 임대차를 법적으로도 인정하면서, 농지임대차제도의 투명성을 담보하여 농지의 거래와 임대차 및 농지정보를 관리해야 한다. 그리고 장기임대차를 정립하여 영농인을 지원하고경자유전의 원래 취지를 실질적으로 실현해야 한다.
셋째, 농지취득자격을 판단함에 있어서 그 기준을 명확히 해야 한다. 농지소유와 농지이용을 분명히 구분함으로써 농지취득자격증명의 발급에 있어서 관할관서의 심사범위를 농지 취득자의 자격 요건만으로 제한하여야 한다. 즉 농지취득자격증명을 신청할 경우 관할소재관서는 농지취득자의 자격요건 심사를 통하여 그 발급 여부를 결정하고, 농지현황조사에서 관리상의 문제점이 있다면, 농지취득자격증명과는 관계없이 행정상의 시정초치를 취함으로써 농지의 보전·관리를 유지해야 한다.
넷째, 농지법에 있어서 농업경영에 이용하지 아니하는 농지를 처분하도록 하는 농지처분의무는 실효성이 없기 때문에 농지처분의무를 위반할 농지 소유자에게 미이행 혹은 편법이행에 대하여 단계적 조치를 취해야 한다. 현실적으로 경작을 하지 않는 농지에 농지처분의무를 부과하기도 하고, 소유지가 행정기관의 처분명령에 따라 농지를 처분하기도 한다. 이와 함께 공시지가 기준에 의하여 이행강제금을 부과기도 하고, 물론 처분의무부과를 위해 청문 등의 절차를 밟고 있다. 그럼에도 불구하고 상당수의 농지소유자는 처분명령을 유예하기도 하고, 그 동안 농사를 짓지 않다가 강제 처분의무가 부과되자 소유주들이 경작으로 전환하기도 한다. 그런데 처분유예를 받은 토지소유주 중 일부는 도외 지역에 거주하고 있어 실제 농사를 짓고 있는지 실효적 의문이 있다. 따라서 해당 행정청은 농지처분명령을 유예 받은 농지에 대해서는 지속적으로 농사를 짓고 있는지 확인해야 할 것이며, 해당 농지에서 3년간 경작 상태를 유지하지 않으면 곧바로 처분명령을 내려야 하며 이에 대한 대안으로 과세조치 등도 취해야 실효성을 확보해야 한다. 또한 행정청은 헌법 및 농지법의 취지에 맞게 농업경영, 주말체험영농 등 목적을 불문하고 농지취득자격증명을 발급받아 취득한 모든 농지에 대한 농지이용 실태조사를 하여야 할 것이다.
다섯째, 농지은행제도는 농지소유자 및 농업인에게 맞춤형 농지지원 프로그램을 개발하여야 한다. 농지은행은 한국농어촌공사에서 운영하는 농지관리 사업이다. 공사는 농가의 영농규모를 확대하고 농지를 집단화해 농지산업의 경쟁력을 확보하기 위한 사업을 추진해 왔다. 이것을 좀 더 세분화 및 구체화하여 농업인의 농촌 정착과 자립을 도와 농촌생활의 든든한 동반자로 역할을 하고 고령농업인의 소득 안정도 도모하고 있다. 특히 농지연금, 맞춤형 농지지원, 경영회생지원 등으로 농지의 효율적 이용은 물론 생애주기별 맞춤형 지원체계를 구축해 농가 소득 안정을 돕는 농지은행 사업을 하여야 한다.
이를 위해서는 비축농지에 대하여 임대하면서 데이터 수집으로 스마트(IT) 영농사업으로 농업인에 대한 경영비 절감 지원을 해야 한다. 또한 농지은행 맞춤형 농지지원사업은 영농 초기(진입)부터 전업농(전업)까지 각 성장단계(진입, 성장, 전업)별로 최적의 방법으로 농지를 지원하고 있다. 영농 초기에는 신규 진입농의 경영실패의 경우를 대비하여 리스크 최소화를 위해 임대 중심의 지원을 해야 한다. 예를 들어 영농경력 2년 초과시 농지매매를 통해 소유기반 확보를 지원하면서 안정적으로 전업농으로 성장할 수 있게 지원하고, 맞춤형 농지지원을 통한 임대지원의 경우 임대차 기간이 기본적으로 5년 이상으로 임차농이 안정적으로 영농에 종사할 수 있게 보호하고, 농지은행이 매입하여 비축하고 있는 비축농지를 임대할 경우 임차료를 최대한 감면해 농업인의 부담을 최소화하여야 한다.
여섯째, 농지선매협의 제도를 도입하는 것이다. 선매제도는 당사자가 관할 행정기관에 토지거래 계약에 관한 허가를 신청한 경우 토지의 공공이용이나 국공유지의 확대로 공공기관이 개인 간의 토지거래에 우선하여 그 토지를 매수하는 것이다. 농지선매협의제도는 농지의 최적이용에 기여하고 특히 농업 경영주의 고령화와 영농후계자가 부재로 후계자 확보수단으로 활용될 수 있다. 또한 농지선매협의제도는 창업농민에게 농업경영 단위로 이양함으로써 경영규모를 확대해 온 농지와 경영을 유지하면서 우수 농업인에게 승계할 수 있는 유력한 정책 수단이 될 수 있다.
이상과 같이 본인의 논문에서는 헌법에 있어서 경자유전의 원칙에 따른 농지제도의 연혁과 제도적 의미를 살펴보고, 더욱이 농지법의 농지소유를 중심으로 한 문제점과 그에 대한 개선방안을 다루어 보았다. 농지법은 헌법 제121조 제1항 및 제2항에 근거한 헌법적 가치를 실현할 수 있는 구체적 규범이어야 하며, 앞으로 우리나라 농업인의 발전과 국민의 건강한 생활의 기반을 조성하는 농지 및 농업 질서를 유지하리라 본다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 목적 1
• 제 2 절 연구의 범위와 방법 4
• 제 2 장 농지제도의 의의 및 기본이념 6
• 제 1 절 농지제도의 의의 6
• 1. 농지의 개념 및 특성 6
• 2. 농지제도의 연혁 17
• 3. 외국의 입법례 29
• 제 2 절 농지제도의 헌법상 기본이념 33
• 1. 경제질서와 재산권 보장 33
• 2. 경자유전의 원칙 35
• 3. 농지의 임대차와 위탁경영 38
• 4. 농지에 대한 헌법구조의 한계와 평가 40
• 제 3 장 농지법상 농지소유제도의 문제점과 개선방안 43
• 제 1 절 농지소유제도의 문제점 43
• 1. 농지소유자격 44
• 2. 농지소유상한 49
• 3. 농지취득자격증명 51
• 4. 농지처분의무제도 56
• 5. 농지은행제도 61
• 제 2 절 농지소유제도의 개선방안과 정책적 과제 65
• 1. 경자유전의 원칙의 현대적 의미 66
• 2. 농지임대차와 위탁경영 허용범위의 확대 69
• 3. 농지취득자격증명 제도의 개선 71
• 4. 농지처분의무위반에 대한 단계적 조치 73
• 5. 농지은행을 통한 맞춤형 농지지원 75
• 6. 농지선매협의제도의 도입 77
• 제 4 장 결론 80
• 참고문헌 84
• 영문초록 88
• 국문초록 97