토지 보유세 과세대상 체계의 재설계에 관한 연구

국문 초록 (Abstract)

토지는 고착성, 유한성, 비대체성, 공공성 등의 특성이 있다. 이러한 토지에 대한 재산세는 나라마다 역사적 환경이나 정치체제를 바탕으로 고유한 과세방식을 취하고 있다. 우리나라의 경우 좁은 국토에 많은 인구가 살아가기 위해서는 국토를 효율적으로 관리할 수 밖에 없고, 이러한 정부의 정책이 토지보유세(재산세․종합부동산세) 과세체계에 반영되어있다.
현재 우리나라 토지보유세는 1990년 시행된 종합토지세를 기본 뼈대로 하고 있는데, 전국의 모든 토지를 종합합산, 별도합산, 분리과세 대상 토지로 구분하여 각각의 구분에 따라 세율체계를 달리 적용하는 ‘과세구분체계’를 유지하고 있다. 그에 따라 그동안 토지보유세 시행과정에서 납세자에게 유리한 분리과세 토지 또는 별도합산 토지가 확대되어왔는데, 이는 과세구분체계가 일관된 원칙 없이 흘러왔음을 알 수 있다. 따라서 본 연구에서는 과세구분체계에 따라 구분된 개별 유형의 토지가 토지보유세의 근본 취지에 벗어나 있는 것은 아닌지, 과세환경에는 부합하는지 등 과세구분체계의 전반적인 문제점을 검토하였으며, 이러한 문제점을 바탕으로 과세구분체계의 재설계 방안을 도출해 보았다.
토지보유세에 대한 응능과세의 원칙과 부동산 시장 안정화라는 정책세제로서의 취지가 퇴색하지 아니하였고 현재에도 사회적 공감을 얻고 있다. 따라서 토지보유세 과세구분체계의 기본 방향으로는 종합합산 토지를 원칙으로 하여 분리과세 토지나 별도합산 토지는 가급적 엄격히 제한되어야할 것이다. 구체적으로는 농지․임야․공장용지 등 분리과세 토지의 경우 산업구조의 변화, 토지의 소유형태, 사용현황, 용도 등을 고려하여 세율체계를 이원화하거나 종합합산토지 또는 별도합산 토지로 전환하여야한다. 분리과세 대상 토지인 “분리과세하여야할 상당한 이유가 있는 토지”와 별도합산 대상 토지인 “업무 또는 경제활동에 활용되는 토지”의 경우 원칙없이 열거되어있어 과세구분체계를 복잡하게 하는 주 원인으로 볼 수 있는데, 이를 통일성 있게 재분류하고 분리과세 토지는 가급적 별도합산 토지로 통합해 가는 것이 바람직하다. 분리과세 토지이면서 면제․경감이 적용되는 토지의 경우 이중의 세제혜택이 부여되므로 이를 조정하여야 하고, 그 밖에 법인이 소유하는 경우, 취득의 시기에 따라 세부담이 달라지는 경우 등에 대해서도 새롭게 검토하는 등 과세구분체계의 전반적인 재설계 방안을 제시하였다. 아울러 과세대상 구분체계의 개선은 현재의 복잡한 입법체계의 정비를 통한 기초부터 다져갈 필요성이 있으므로 위임입법의 보완, 편제순서의 재정비 등 기본 사안들에 대한 개정 필요성을 함께 주장하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A Study on redesigning tax classification of land property tax

Land has the characteristics of fixity, limitedness, insubstitutability, and public character. Property taxes on land take different methods by different countries based on their unique historical environment and political system. Its small land and a large population means that South Korea needs to control land efficiently, and such governmental policies are reflected on the country’s land taxation system (property taxes, and comprehensive real estate holding taxes).
The current land taxation system in South Korea is based on the Comprehensive Land Tax, which was enacted in 1990, which categorizes all lands into aggregate sum, separate sum, or separate taxable lands, to which different tax rates are applied—also called the Tax Classification System. Based on the Tax Classification System, lands taxable based on the separate taxation or separate sum taxation, which are advantageous to tax payers, has expanded in the execution of land taxation. This shows that the Tax Classification System has been in effect without consistent principles. Therefore this study review the overall problems of the Tax Classification System by questioning whether separate types of lands based on the Tax Classification System are not aligned with the fundamental objectives of land taxation and whether such an approach conforms to the taxation environment, and based on the results of the review, the study proposed a plan to redesign the Tax Classification System.
The objectives of the South Korean government’s taxation policy—the land taxation principle of the ability to pay and the stabilization of the real estate market—have not been out of sight. In fact, such objectives are gaining a social consensus. Therefore, the aggregate sum should be the basic principle of the land taxation system, and lands based on separate taxation or separate sum taxation should be restricted as much as possible. To be concrete, as for separate taxable lands such as agricultural land, forest land, and factory lot, the dual tax rate system should be established or they should be converted into the aggregate sum or separate sum land by considering the changes in the industry structure, land ownership types, current usage, and purpose, etc. In case of land for separate taxation, that is, “land that has considerable reasons for separate taxation” and land for separate sum taxation, that is, “land that us used for business activities”, can be considered the main reason for making the Tax Classification System complicated as they are listed without any principles. Therefore, it is advised to reclassify them in a unified way and integrate land for separate taxation into land for separate sum taxation. In case of land for both separate taxation and tax exemption or reduction, dual tax benefits are granted, and therefore, this should be revised. Also land owned by corporate organizations should be reviewed when the tax burden changes depending on the period of acquisition. As such, the study proposed the overall redesign plan for the Tax Classification System. Furthermore, the improvement of the Taxable Land Classification System requires the reestablishment of the current complicated legislation system, and therefore, the study also proposed the need for a revision of basic issues such as delegate legislation and organization procedures.

Key Words : land property tax, property tax, comprehensive real estate holding tax, aggregate sum lands, separate sum lands, separate taxable lands, the Tax Classification System

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구 목적 1
• 제2절 연구 범위 2
• 제3절 연구 방법 4
• 제4절 선행 연구 4
• 제2장 토지 보유세의 이론적 논의 6
• 제1절 토지의 특성 및 토지공개념 6
• 1. 토지의 특성 6
• 2. 토지소유권 개념의 변천과 토지공개념 6
• 3. 우리나라의 토지공개념 8
• 제2절 보유세의 과세론 11
• 1. 토지에 대한 재산세의 기원 11
• 2. 소득세의 보완적 기능 11
• 3. 투기억제 등 정책세제로서의 기능 12
• 4. 지방세로서의 편익과세 실현 13
• 제3절 외국의 사례 15
• 1. 미국의 토지 보유세 15
• 2. 유럽 각국의 토지 보유세 16
• 3. 일본의 토지 보유세 18
• 4. 대만의 토지 보유세 19
• 5. 시사점 20
• 제3장 토지보유세의 변천 및 개관 22
• 제1절 보유세제의 변천 22
• 1. 해방 이후 재산세 22
• 2. 토지과다보유세의 신설 23
• 3. 종합토지세의 도입 23
• 4. 보유세제의 이원화 24
• 제2절 우리나라 토지보유세 개관 26
• 1. 지방세로서의 보유세 (재산세) 27
• 2. 국세로서의 보유세 (종합부동산세) 31
• 3. 재산세와 종합부동산세와의 관계 32
• 4. 우리나라 보유세의 특징 34
• 제3절 관련 세목의 비교 36
• 1. 비사업용 토지 양도소득세 중과와의 관계 36
• 2. 도시지역분 재산세 38
• 제4장 현행 토지보유세 과세대상 구분체계 40
• 제1절 과세대상의 구분 원칙 40
• 제2절 현행 과세대상 구분체계 42
• 1. 과세대상 구분의 개요 42
• 2. 과세 방법별 구분 44
• 1) 종합합산 토지 44
• 2) 분리과세 토지 46
• 3) 별도합산 토지 48
• 3. 내용별 특성에 따른 구분 49
• 1) 지목의 특성에 따른 구분 50
• 2) 정책적 필요에 따른 특정 토지의 과세구분 51
• 3) 지역적 요건에 따른 구분 51
• 4) 특정 소유자 및 취득시기에 따른 구분 52
• 제3절 과세대상 구분별 세수현황 53
• 1. 과세대상별 세부담 비교 53
• 2. 토지 보유세 세수변동 추이 55
• 3. 토지의 과세대상 구분별 분포비율 추이 및 시사점 56
• 제5장 과세대상 구분체계의 현황과 문제점 59
• 제1절 지목별 과세대상 구분 59
• 1. 분리과세 대상 농지 (전·답·과수원) 59
• 2. 분리과세 대상 임야 63
• 3. 분리과세 대상 공장용지 70
• 4. 별도합산 대상 건축물 부속토지 73
• 제2절 정책적 과세대상 구분 77
• 1. 분리과세 하여야할 타당한 이유가 있는 토지 77
• 2. 업무 또는 경제활동에 활용되는 토지 82
• 제3절 용도지역별 과세대상 구분 86
• 1. 용도지역에 따른 과세구분 86
• 2. 용도지역에 따른 과세체계 구분의 의의 87
• 3. 문제점 및 쟁점 88
• 제4절 소유주체 및 취득시기에 따른 구분 92
• 1. 소유자에 따른 과세구분 92
• 2. 취득시기에 따른 과세구분 93
• 제5절 과세대상 구분에 따른 감면상의 문제점 94
• 1. 의의 94
• 2. 문제점 및 쟁점 97
• 제6장 과세대상 구분 재설계 방안 99
• 제1절 과세대상 체계 재설계의 기본방향 99
• 1. 토지보유세의 근본 취지 유지 99
• 2. 합리적인 세부담과 과세형평 제고 100
• 3. 설계 방식의 다양화 101
• 제2절 지목별 과세구분체계의 보완 102
• 1. 농지 102
• 2. 임야 103
• 3. 공장용지 104
• 4. 건축물 부속토지 105
• 제3절 과세구분체계의 재정립 106
• 1. 별도합산토지와 분리과세토지의 관계 정립 106
• 2. 과세구분과 감면관의 관계 재설정 107
• 3. 용도지역 등 지역적 구분에 따른 과세구분체계 개선 108
• 4. 기타 합리적인 과세구분체계의 정립 109
• 제4절 입법체계 정비를 통한 과세구분체계 기준 정립 109
• 제7장 요약 및 결론 114
• 참 고 문 헌 117
• ABSTRACT 120