도시및주거환경정비법상 재건축사업에 관한 연구|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

도시및주거환경정비법상 재건축사업에 관한 연구

도시 및 주거환경정비법상 재건축사업은 같은 법의 적용을 받는 재개발사업과 마찬가지로 크게 추진위원회 구성과 승인, 조합설립과 인가, 사업시행계획과 인가, 관리처분계획과 인가, 시공 및 분양으로 이루어진다. 재건축사업은 사업의 수익성을 추구하는 개인들이 단체를 결성하여 행정청의 공법적 규제를 받아가며 특정 구역을 새로운 주거환경으로 변화시키는 과정이다. 이는 토지등소유자들의 동의라는 사법영역에서 출발하며, 인가처분을 중심으로 하는 공법적 규제가 결합되고, 최종적으로 분양계약(조합원분양과 일반분양)이라는 사법영역으로 마무리되는 과정이라 할 수 있다. 종래 주택재건축과 관련된 쟁송은 대부분 재건축에 반대하는 구분소유자들이 주택재건축조합을 상대로 재건축결의 무효확인의 소를 제기하거나 주택재건축조합이 재건축에 찬성하지 않은 구분소유자들을 상대로 제기한 매도청구소송에서 재건축결의의 실체적, 절차적 하자에 관한 항변을 주장하는 형태로 이루어졌었다. 그런데 도시 및 주거환경정비법이 시행된 이후부터는 주택재건축과 관련하여서도 재개발과 유사한 형태의 절차(정비구역 지정, 추진위원회의 설립과 승인, 조합설립인가, 사업시행인가, 관리처분계획인가, 이전고시 등)를 거치게 되었고, 판례는 과거 재건축조합의 법적 지위를 사법상 비법인 사단으로 보았던 태도를 변경하여, 이제는 행정주체인 공법인이라는 입장을 취하고 있다. 판례는 현재 토지등소유자의 총회를 통한 조합설립결의에 대하여 법적으로 독자적 의미를 부여하지 않고 있으며, 재건축조합을 행정주체로 만들어 주는 설권적 처분인 인가가 재건축조합설립과정에서 가장 중요한 역할을 차지하고 있는 것으로 본다. 총회의 설립결의는 인가처분을 위한 절차적 요소 중 하나에 불과한 것으로 파악한다. 또한 재건축조합을 행정주체로 보기 때문에, 재건축조합이 행정주체로서 수립한 사업시행계획·관리처분계획 자체는 사법상 자치규약이 아니라 독립한 행정처분이 되었다. 따라서 판례는 사업시행계획안·관리처분계획안에 관한 총회결의는 재건축조합의 사업시행계획·관리처분계획 수립행위를 위한 절차적 요건 중 하나가 되었다. 또한 판례는 독립한 행정처분인 사업시행계획·관리처분계획을 기본행위로 보고, 이에 대한 인가처분을 보충행위로 보고 있다. 즉 인가 이후에는 기본행위인 재건축조합이 공법인으로서 수립한 사업시행계획·관리처분계획과 이에 대한 보충행위(깅학상 인가)로서 행정청의 인가처분 두 개의 처분이 있게 되고, 이 둘은 독립한 처분이므로 각각 하자 여부를 다투어야 하며, 기본행위의 하자를 이유로 곧바로 보충행위를 다툴 수 없다는 것이다. 이에 따라 조합설립결의 무효확인 소송은 추진위원회를 상대로 한 민사소송으로, 추진위원회 구성승인처분에 대한 취소소송, 조합설립인가 취소 또는 무효확인 소송, 사업시행계획인가·관리처분계획인가 취소 또는 무효확인 소송은 행정청을 상대로 한 항고소송으로, 사업시행계획안·관리처분계획안에 관한 총회결의 무효확인 소송은 인가 전에 한하여 재건축조합을 상대로 한 당사자소송으로 진행되게 되었다. 재건축조합에 관한 위와 같은 판례의 논리는 국가가 공익에 대하여 독점권을 가지는 것을 전제한다고 볼 수 있다. 행정청의 인가를 통해 민간사업이 공공사업으로 변하고, 사법인이 행정주체인 공법인으로 변하고, 조합원의 자치적 의사결정인 사업시행계획·관리처분계획이 독립한 행정처분으로 변한다는 것은 국가에 의한 공익의 독점을 의미한다. 그러나 국가와 사회는 사회계약에 의해 연결되어 있는 것이며, 국가를 성립시키는 사인의 행위 자체에서 공익을 도출할 수 없다면 국가를 존립시키는 법 자체가 정당성을 얻을 수 없게 되고, 종국적으로 국가 역시 유지될 수 없다할 것이다. 사인의 행위에는 사익추구와 동시에 공익추구의 면이 언제나 존재한다. 특히 사인이 모여서 법인을 만드는 과정인 정관작성행위와 총회에서의 단체설립 및 정관확정 결의는 사익에서 공익으로의 변화 과정을 포함하는 것이다. 행정청의 인가처분은 기본행위인 사인의 법률행위에 존재하는 공익성을 확인한 후 도시 및 주거환경정비법이 정하는 법률효과를 부여하는 보충행위라고 해야 할 것이다. 추진위원회 구성부터 조합설립까지의 과정은 행위 측면에서 토지등소유자의 동의(단독행위)-정관작성과 총회결의(합동행위)-승인 또는 인가(보충행위)의 과정으로 파악될 수 있고, 주체면에서 토지등소유자(개인)- 추진위원회 또는 인가 전 재건축조합(비법인사단)-행정청(공익의 최종적 확인)으로 파악될 수 있는 것이다. 도시 및 주거환경정비법은 인가신청 전에 총회를 개최하여 전제 의사를 다시 한 번 확인하도록 강제하고 있는 것은 이러한 측면에서 큰 의미가 있다. 재건축 추진위원회와 조합에 있어 핵심은 시장·군수의 승인이나 인가에 있는 것이 아니라 ‘재산권자들의 재산권 행사에 관한 자기결정권’ 에 있다. 그렇기 때문에 재건축사업의 성패에 대한 책임 역시 재건축사업 추진에 동의한 토지등소유자에게 돌아가는 것이다. 재건축사업비용을 부담하는 토지등소유자의 의사야말로 추진위원회 및 조합의 설립, 사업시행계획 및 관리처분계획 수립에서 가장 중요한 역할을 하여야 하는 것이다. 시장·군수의 승인과 인가는 이들의 자율적 의사결정에 대한 공법적 감독수단일 뿐이다. 재건축조합이 행정주체이며, 사업시행계획과 관리처분계획이 그 행정주체에 의한 독립한 처분이라는 판례의 논리에 공공사업인 재건축사업의 실패로 인한 손해나 손실에 대하여 행정주체의 계획에 따라 수동적으로 움직였던 조합원들은 인가업무를 담당한 행정청을 상대로 손실보상이나 손해배상을 당사자소송으로 구할 수 있도록 하여야 할 것이다. 그러나 정비사업의 이익이 그 사업을 추진한 토지등소유자에게 귀속되어야 하는 것인 이상 그 과정에서 발생하는 비용과 일체의 손해에 대한 최종적 부담도 비용출자의무가 있는 토지등소유자에게 귀속될 수밖에 없다라고 본다면, 이와 같은 사실관계를 등한시하고 조합을 행정주체로 보고, 관리처분계획 등을 행정처분으로 보면서, 그에 관한 법적 분쟁시 인가를 행한 행정청을 피고로 하는 쟁송수단을 인정하고 있는 재건축조합과 관련한 판례의 논리에 따른다면 적어도 현 시점에서 다시 생각해 볼 문제라 할 것이다. 私法상 분쟁이 조합의 설립단계에서부터 사업시행계획의 수립과 매도청구, 관리처분계획의 수립과 그에 따른 분양업무의 완료는 물론 재건축조합이 최종적 청산까지 발생하고, 이러한 사법상 분쟁의 해결에는 민사법원리의 적용이 지속적으로 필요하다는 점을 감안할 때, 사인들의 재산권행사가 본질인 재건축조합을 행정주체인 공법인으로 보고, 사업시행계획과 관리처분계획을 인가와 독립된 행정처분으로 보는 판례의 태도는 재건축조합을 둘러싼 법률관계를 과도하게 획일화시키고, 그 처리방법 또한 비탄력적으로 만들 위험이 많다. 부동산 시장의 장기침체인 시점에서 이러한 현재 판례의 태도보다는 도시 및 주거환경정비법 제정 전 태도로 돌아갈 필요가 있다. 더구나 현재 판례의 태도는 토지등소유자들의 의사결정에 의하여 추진위원회나 재건축조합의 폐지가 가능하게 된 도시 및 주거환경정비법의 규정들과 어울리지 않는다. 토지등소유자라는 사인의 의사에 의하여 현존하는 행정주체인 공법인이 사라진다는 것은 행정조직법정주의와 너무나 멀리 떨어져 있다. 재건축사업을 하고자 하는 사인의 의사에 의하여 만들어지고, 사업추진 역시 각 절차마다 총회에서 의사정수를 갖춘 결의를 반드시 필요로 하고, 재건축사업이 지지부진할 경우는 아예 추진위원회와 조합마저 폐지할 수 있도록 한 도시 및 주거환경정비법의 규정들과 어울리는 해석은 인가 및 설립등기를 마친 재건축조합의 법적 성질을 사법인으로 보는 수밖에 없다. 인가에 과도한 의미를 부여하는 현재 판례의 해석은 법해석의 한계를 넘어선다는 문제도 크지만, 재건축사업의 성패에 대해 어떠한 책임도 질 수 없는 행정청에 인가 심사와 관련한 과도한 부담을 안긴다는 점에서 더 큰 문제점을 가지고 있다할 것이다. 요컨대, 재건축조합은 행정주체인 공법인이 아니라 도시 및 주거환경정비법이 정한 일정 한도 내에서 공적 임무를 수행할 뿐이고, 대부분은 사법상 법률관계 속에서 조합원의 재산권 행사와 관련한 사적 업무를 수행하는 사법인일 뿐이다. 재건축조합이 행정주체인 공법인으로서 사업시행계획과 관리처분계획 등 일체의 업무를 독립적으로 수행하는 것으로 보는 것은 허구적 이론구성에 지나지 않는다. 재건축조합은 조합총회에서의 조합원의 결의를 중심으로 재건축사업을 추진하는 것이며, 도시 및 주거환경정비법상 규정된 행정청의 인가처분은 모두 사인의 재건축사업과 관련한 결의를 보충하는 행위로 파악되어야만 할 것이다. 따라서 재건축사업과 관련한 분쟁 해결을 행정소송에만 의존할 필요는 전혀 없다할 것이므로, 과거와 마찬가지로 민사소송으로 추진위원회와 재건축조합의 각종 총회 결의를 다툴 수 있도록 하여야 할 것이다.

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도시및주거환경정비법상 재건축사업에 관한 연구 도시 및 주거환경정비법상 재건축사업은 같은 법의 적용을 받는 재개발사업과 마찬가지로 크게 추진위원회 구성과 승인, 조합설립과 ...

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