주민참여예산제도의 활성화 방안 : 주민참여예산위원회의 역할과 기능을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

최근 들어 지방자치단체의 재정이 심각한 위기라고 할 만큼 어려움에 빠져있으며, 일부 자치단체의 경우 무리한 지방채 발행, 자치단체장의 공약 이행을 위한 선심성 사업 등을 남발하여 더욱 더 그 어려움이 가중되고 있다. 이에 이러한 방만한 재정운용을 효과적으로 감시․통제하기 위해서는 시민사회(제3섹터)의 역할이 그 어느 때보다 절실히 요구되고 있는데, 그러한 맥락에서 주민참여예산제도가 도입되며 제 역할을 해 줄 것으로 기대하게 되었다.
하지만 이 제도를 처음 시행한 브라질의 뽀뚜 알레그리시와는 다르게 우리나라에서는 일부 자치단체를 제외하고는 뚜렷한 성과를 올리지 못하였으며, 제도가 시행된지 10년이 다 되어가도록 제대로 활성화되지 못한 채 형식적인 운영에 그치고 있다. 이는 중앙정부에서 제시한 조례 표준안이 다소 형식적이고, 자치단체장에게 상당한 재량권을 부여하고 있음에도, 대부분의 자치단체에서 이를 비판없이 그대로 받아들인데 그 기본적인 원인이 있고, 제도 시행을 위해 동참해야 할 자치단체장과 지방의회(의원)도 미온적인 태도로 일관하여 제도를 활성화하는데 많은 어려움이 뒤따랐다. 또한 제도를 주도적으로 운영해야 할 주민참여예산위원회는 그 구성부터 자치단체장이 주도하고 있으며, 기능 또한 단순하게 주민의 의견을 수렴하여 전달하는데 그쳐 실질적인 권한이 없는 실정이다.
따라서 이러한 문제점과 장애요인을 극복하고 보다 효과적인 운영방안을 마련하기 위하여 주민참여예산위원회 중심의 제도 운영방안을 제시하였다. 주민참여예산제도는 제도 운영상 주민, 지방자치단체장, 지방의회 의원의 개방적인 자세와 적극적인 제도 동참이 필요한데, 이를 위해서 다음과 같은 방안을 제시하였다. 첫째, 주민참여를 활성화시키고 자발적인 참여를 유도하기 위해 자치단체가 적극적으로 제도를 홍보하고, 주민의 의식을 개선시키기 위한 노력을 병행해야 한다. 또한 예산에 대한 기본적인 지식이 함양될 수 있도록 지속적인 교육을 실시하고, 적절한 보상책이나 유인책을 마련함으로써 주민들이 자발적으로 참여할 수 있는 동기를 부여해야 할 것이다. 둘째, 주민들이 지금과 같이 예산편성과정의 일부분에만 참여가 가능한 것으로 한계를 설정해 둘 것이 아니라 가급적 전 분야에 걸쳐 의견을 피력할 수 있도록 가능성을 열어두어야 한다. 이는 주민참여예산제도를 주민이 아닌 자치단체에서 주도하여 운영하다보니 지극히 자치단체의 편의에 따라 제도가 운영되는 모순이 있다. 따라서 보다 자유롭고 발전적인 대안이 많이 제시될 수 있도록 예산편성단계로만 주민의 참여를 한정할 것이 아니라, 점진적으로 예산계획단계까지 주민의 참여를 확대하는 것이 필요하다. 셋째, 자치단체장과 지방의회의원의 인식을 개선하기 위한 노력이 요구된다. 주민이 참여하고자 하는 의지가 있어도 자치단체장과 지방의회의원의 태도가 바뀌지 않고서는 제도의 활성화를 기대하기는 힘들기에 우선적으로 그들의 인식을 개선하기 위한 대책이 필요하다. 이 제도로 자신들의 권한이 침해되는 것이 아니라, 대의제의 한계를 극복하고 보다 발전적인 예산편성이 가능함을 주지시켜야 할 것이다.
아울러 주민, 자치단체장, 지방의회 의원, 이 세 가지 변수를 효과적으로 통제하고 원활하게 제도를 운영하기 위해선 주민참여예산위원회가 구심점이 되어 제도를 이끌어가는 것이 바람직하다. 그러기 위해서는 우선 위원회의 공개모집 비율을 확대하고, 다양한 분야, 다양한 계층의 주민이 참여할 수 있도록 구성해야 한다. 이를 통해 위원회의 대표성도 확보하고, 다양한 의견이 수렴될 수 있을 것이다. 또한 주민참여예산위원회의 역할과 기능을 근본적으로 변화시켜야 한다. 현재처럼 단순하게 주민의 의견을 취합해 제출하는 것으로는 더 이상 주민참여예산제도의 활성화를 기대하기 어렵다. 이에 위원회가 예산계획단계서부터 참여하여 의견을 제출할 수 있도록 허용하고, 결산에 대해서도 참여하여 자치단체의 재정운용을 감시·감독할 수 있도록 그 역할을 변화시켜야 한다. 또한 현재 자문위원회의 기능에 그치고 있는 위원회를 행정위원회로 개편하는 것도 적극 고려해 볼만하다. 주민참여예산위원회를 근본적으로 탈바꿈하고 폭 넓은 기능, 권한을 부여함으로써 주민참여예산제도를 보다 활성화하고 당초 의도한 재정민주주의 구현에 한 발 다가설 수 있을 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 배경과 목적 1
• 2. 연구범위 및 방법 2
• II. 주민참여예산제도의 이론적 배경 4
• 1. 주민참여예산제도의 개념 4
• 2. 주민참여예산제도의 도입배경과 의의 6
• 1) 주민참여예산제도의 도입배경 6
• 2) 주민참여예산제도의 의의 8
• 3. 선행연구 검토 10
• 1) 주민참여예산제도의 선행연구 11
• 2) 분석의 틀 16
• III. 주민참여예산제도의 운영실태 19
• 1. 주민참여예산제도의 제도적 기반 19
• 1) 중앙정부의 조례표준안 19
• 2) 지방자치단체의 조례 및 규칙 24
• 2. 주민참여예산위원회 운영의 요건 분석 33
• 1) 주민의 참여 33
• 2) 자치단체장의 제도운영 41
• 3) 지방의회의원의 제도인식 44
• 3. 주민참여예산위원회의 구성과 기능 46
• 1) 주민참여예산위원회의 구성 46
• 2) 주민참여예산위원회의 역할과 기능 48
• IV. 주민참여예산제도의 활성화 방안 52
• 1. 주민참여예산위원회 운영의 요건 강화 52
• 1) 주민참여 활성화 52
• 2) 자치단체장의 제도운영 개선 63
• 3) 지방의회와의 유기적 관계 형성 66
• 2. 주민참여예산위원회의 구성 및 기능 변화 69
• V. 결론 82
• 참고문헌 85