지방자치단체 기록관리를 위한 기능분류체계 운영실태 연구 = A Study on the Operating Condition of the Business Reference Model for Records Management of Local Governments

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 중앙정부와 교육청에 정부기능분류체계가 전부 도입된 현 시점에서 중앙정부의 전자정부 정책이나 기존의 전자문서시스템의 노후화문제로 지방자치단체 역시 지자체 기능분류체계를 사용하게 될 것이라 보았다. 이런 배경에서 지자체 기능분류체계가 정부기능분류체계와 다른 점이 무엇인지, 지자체의 기록물관리전문요원들은 지자체 기능분류체계를 도입하고 운영하면서 어떤 곤란과 어려움을 겪고 있는지 기록물관리전문요원과의 면담을 통해 심층적으로 알아보았다.
그 결과 현재 지자체 기능분류체계는 구축될 때부터 지방자치단체의 온나라시스템의 시급한 도입을 위해 충분한 검토를 거치지 않은 채 다른 기관의 지자체 기능분류체계의 샘플을 토대로 대부분 만들어지고 있어 해당 지방자치단체의 업무를 제대로 반영하고 있다 보기 어렵다는 것을 알게 되었다.
운영 면에서는 지자체 기능분류체계의 관리주체인 기관기능분류담당자가 대부분 인사나 조직 부서에 속해있기 때문에 기록에 대한 이해 없이 단위과제를 신설하고, 기관기능분류담당자와 기록물관리전문요원의 상위기관 간 연계가 잘 이루어지지 않아 하위 기관에 부정적인 영향을 미치고 있다는 문제점이 있었다. 그리고 지방자치단체 내에서 과제카드·단위과제·보존기간을 관리하는 주체가 별개로 존재하고 있는 것도 문제점으로 지적되었다. 이 때문에 기록관리를 위한 적절한 연계가 이루어지기 어렵고 기관의 기록물관리전문요원이 기록관리를 위해 어디까지 활동해야 하는지 그 범위를 파악하는데 어려움이 있었다. 또한 기관기능분류담당자의 역할을 나눠지는 경우 단위과제를 관리할 수 있는 사람이 존재하지 않으므로 기록적인 요소를 고려하여 단위과제를 설정한다는 것 자체가 불가능해진다는 문제점이 있었다.
운영 절차를 살펴보면 이전의 기록물분류기준표 체계와 비교해 볼 때 절차적인 특성 상 기관 간 단위과제의 보존기간이 통일성 없이 책정되고 있다는 한계가 드러났다. 그 결과 정보공개와 관련하여 기관 간에 동일한 서비스를 제공하지 못할 우려가 있었으며 기관의 책임설명성에 악영향을 미칠 것이라 예상되었다.
지자체 기능분류체계의 기록관리 유용성 면에서는 보존기간 책정과 관련해 단위과제명의 적절한 통제가 이루어지지 않고 있으며 이를 도울만한 적절한 명명규칙도 없었다. 또한 시스템적으로 단위과제명을 수정할 수 없는 것도 유사한 이름을 가진 단위과제가 여러 개 존재하는 원인이 되고 있었다.
단위과제의 개념과 크기의 경우 제각각인데 이는 단위과제에 대한 명확한 지침이 존재하지 않아 부서기능분류담당자가 단위과제에 대한 개념 없이 단위과제를 만들고 있기 때문이다. 그 결과 단위과제는 크게 만들어지게 되었다. 그리고 실제 업무에서 업무담당자가 이를 사용하다가 업무를 세분화할 필요가 있게 되자 단위과제를 새로 만들기보다는 단위과제 안에 여러 개의 과제카드를 만들어 사용하게 되면서 단위과제와 과제카드 비율이 1:N으로 사용되고 있다. 또한 단위과제와 과제카드의 경우 기록물분류기준표 체계에 있던 부적절한 명칭 문제, 잘못된 편철 등의 문제가 여전히 존재하고 있는 것으로 나타났다.
그러나 이전 체계와 다르게 단위과제를 신설할 때 책정된 보존기간은 과제카드에 상속이 되기 때문에 잘못 편철 된 경우 단위과제 안의 기록물의 가치를 정확하게 파악할 수 없어 본래 가치보다 빨리 폐기가 되거나 귀중하지 않은 것도 오랫동안 보관해야 하는 비효율적인 관리를 하게 될 위험이 있었다.
평가의 경우 단위과제의 보존기간이 과제카드의 보존기간으로 상속되는 것을 고려 할 때 적절한 단위과제에 과제카드가 포함된다면 단위과제만을 가지고도 평가가 가능할 것으로 여겨져 평가 진행이 더 용이할 것으로 예상하는 경우도 있었다. 그러나 대부분의 경우 업무담당자들의 부적절한 편철 문제 때문에 평가를 진행하기 어려울 것으로 생각하고 있었다. 또한 처분과 관련하여 단위과제를 중심으로 폐기를 하기에는 그 크기가 너무 크기 때문에 폐기의 집행이 어려울 것이라는 우려가 있었다.
접근통제의 경우 이전의 체계에서는 없던 요소로 기록물의 범위 설정과 관련하여 적절하게 사용하면 기록물의 보안적 요소를 구체화 할 수 있을 것이라 생각하여 유용하게 생각하는 경우가 많았으나 이를 모르고 있는 업무담당자들이 많다는 지적이 있어 문제가 되었다.
따라서 이를 해결하기 위해 정책적 개선방안, 제도적 개선방안, 교육적 개선방안, 시스템 개선방안으로 4가지 개선방안을 제시하였다. 정책적 개선방안으로는 기록물관리전문요원들이 지자체 기능분류체계에서 사용할 수 있는 공통적인 지침을 마련하는 것을 돕도록 정책적으로 지원하고 다른 지방자치단체에서 업무관리시스템과 지자체 기능분류시스템, 기록관리시스템을 도입하는 시기를 공통적 지침을 마련한 이후로 늦출 것을 제안하였다.
제도적 개선방안으로는 관리주체의 일원화를 주장하면서 기록물관리전문요원들이 기관기능분류담당자의 역할을 병행하거나 기록물관리담당자라는 이유로 중앙기능분류담당자처럼 단위과제의 보존기간을 수정하고 목록을 열람하는 것을 자유롭게 할 수 있도록 제안하였고 기록물관리전문요원의 수를 최소한 1명 더 지방자치단체 내에 배치할 것을 제안하였다.
교육적 개선방안으로는 국가기록원에서 단위과제의 크기와 개념에 대한 정확한 설명을 수립할 것을 제안하였다. 그리고 기록물관리전문요원들이 업무담당자들에게 보존기간을 고려하여 단위과제 아래 과제카드를 생성하고 지자체 기능분류체계와 관련하여 업무담당자들이 알지 못하는 기능을 적극 홍보할 것을 제안하였다.
마지막으로 시스템 개선방안에서는 기록관리시스템 미도입 기관에서 기록관리시스템을 도입할 것과 지자체 기능분류시스템과 기록관리시스템 사이의 정보가 양쪽으로 정보 교환이 가능하도록 개선할 것을 제안하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study estimated that local governments would adopt their own business reference model because of the central government’s e-government policy or the deterioration of existing e-document system at a time of full introduction of the government business reference model by the central government and education offices in local. With these backgrounds in mind, this study examined the differences of the local government’s BRM from the central government’s BRM, and the difficulties as a result of the introduction by local governments’ archivists through in-depth interview with professional archivists. As a result, the current model was made based on the specimen of other local governments for urgent introduction of the On-Nara BPS System from its inception. Thus, this study found out that it does not properly reflect works of relevant local governments.
In terms of operation, as majority institution BRM staffs, the subject of management, belong to HR or organization department, there was no proper understanding of records in establishing new projects, and there was also no smooth connection of superior institutions of both institution BRM staff, and records manager. And, another problem was pointed out that there was a separate subject in managing project card, unit project and in-service life in the local government. Accordingly, it was not plausible for proper cooperation in record managements, and for figuring out the scope of record managements by records manager. And, if the institution BRM staff’s role is divided, there is no person who manages unit projects, which makes it impossible to set unit projects considering recording factors.
In terms of operating procedure, it proved that there was no unification of in-service life of unit projects between institutions when compared with the previous system of the Tables of Transactions for Records Scheduling. As a result, there was a concern of not providing same services between institutions regarding information disclosure, and of bad effect of the responsibility of institutions.
As for the record management efficiency of local government BRM, there was no proper control of unit projects name in relation with in-service life setting, nor proper naming rules. And, as it is not allowed to revise the unit project name, there existed multiple unit projects with similar names.
This is because unit projects were created without proper concept by dept. BRM staff since there were no clear guidelines of unit projects despite various concepts and size of unit projects. As a result, unit projects were created at a large scale. And in an actual process, the staff used it and when a need arose to specific them, they created several project cards inside the unit project, which made the ratio of unit project and project card to be 1:N.
And, there were problems of improper naming and wrong filing in the unit project and project card in the BRM.
However, when a new project is set up, the in-service life is succeeded to project cards the value of records in the unit project cannot be accurately figured out, which results in inefficient management such as earlier disposal or later disposal.
As for an appraisal, there was estimation that as the in-service life of unit task is succeeded, the appraisal would be available only with a unit project if a project card is included in the proper unit project to facilitate appraisal process. However, majority staffs in charge thought it would be difficult carry out appraisal due to improper filing. And as for disposition, they were concerned that it was too big to dispose based on unit projects.
As for access control, while some thought it would be useful to specify security factors of records in relation to set up scope of records, which was not adopted in the previous system, there was a comment that many staffs did not recognize it.
Therefore, 4 kinds of improvement methods were suggested including policy, institution, education and system. Policy improvement is to prepare common guideline adopted for local government BRM by records manager, and to recommend that the introduction of local government business management system and business reference model would be postponed after the preparation of the common guideline.
In terms of institutional improvement, the unification of a management subject is suggested. Records manager would carry out the institution BRM staff role together and would be allowed to revise in-service life and to see list like central BRM staff. And it was also suggested to display one more records manager in the local government.
As for educational improvement, it was suggested to set up accurate explanation on the concept and size of unit projects by the National Archives of Korea. It was also suggested for the Records manager to create project card under the unit project considering the in-service, and also to spread out unfamiliar functions on local government BRM to relevant staffs.
Finally, on the system improvement, it was suggested to introduce the model to institutions that did not introduce yet, and to make information exchange available between business reference model and record management system.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 필요성과 목적 1
• 2. 연구내용과 방법 5
• 3. 선행연구 분석 6
• Ⅱ. 기능분류와 정부기능분류체계 11
• 1. 기능분류의 개념과 중요성 11
• 2. 중앙과 지방의 정부기능분류체계 16
• 가. 정부기능분류체계의 개념과 구조 16
• 1) 정부기능분류체계의 개념과 운영 16
• 2) 정부기능분류체계의 구조 19
• 나. 지방자치단체의 업무와 기능분류체계 21
• 1) 업무의 종류 21
• 2) 지자체 기능분류체계의 도입 과정과 현황 23
• 다. 지자체 기능분류체계 기반의 기록관리 28
• 1) 기록관리기준표 28
• 2) 기록생산, 분류 및 관리시스템 32
• Ⅲ. 지자체 기능분류체계의 운영실태 조사를 위한 연구 설계 35
• 1. 운영실태 조사를 위한 항목 설정 35
• 2. 대상기관 선정과 조사방법 38
• Ⅳ. 지자체 기능분류체계의 운영실태 41
• 1. 조사결과 분석 41
• 가. 지자체 기능분류체계의 구축 41
• 1) 구축방법 41
• 2) 지자체업무 반영 여부 43
• 나. 지자체 기능분류체계의 운영 46
• 1) 관리주체 46
• 2) 운영절차 50
• 다. 지자체 기능분류체계의 기록관리 유용성 52
• 1) 보존기간 책정 52
• 2) 평가와 처분 57
• 3) 접근통제 60
• 2. 조사결과에 대한 개선방안 61
• 가. 정책적 개선방안 61
• 나. 제도적 개선방안 63
• 다. 교육적 개선방안 65
• 라. 시스템 개선방안 65
• Ⅴ. 결론 67
• 참 고 문 헌 72