민주화 이후 한국 정당의 복지정치 : 담론, 선거, 입법과정을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

이 논문은 민주화 이후 몇 가지 중요한 국면들을 거치면서 한국정치에서 중요한 이슈영역으로 부각되고 있는 복지의제(welfare agenda)에 대해 정당의 담론(이념)과 정책을 중심으로 그 동학과 정당정치적 의미를 살펴보는데 목적이 있다. 정당의 복지정치는 담론과 정책으로 구성되며, 정당경쟁을 통해 전개된다. 그리고 정당 간 영향을 주고받는 과정에서 담론과 정책의 수정 혹은 변경이 이루어지기도 한다. 이는 정당체계를 정당경쟁의 ‘전략적 장’(strategic field), 즉 유권자뿐만 아니라 경쟁정당과의 관계를 함께 고려할 때 정당의 복지정치를 입체적으로 이해할 수 있음을 의미한다. 한국 정당의 복지정치의 특징과 전개양상을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 복지의제를 둘러싼 정책결정과정에서 ‘정책수용자(accommodator)’의 위상을 보여 왔다. 이는 국가와 시민사회를 통해 규정되는 것인데, 그렇다고 정당이 이러한 관계를 단순히 반영한 것은 아니었다. 즉 수용의 의미에는 ‘중재’뿐만 아니라, 정책블록으로서 정당의 고유한 ‘해석기능’도 포함하고 있다.
둘째, 한국 정당의 복지담론의 기원은 큰 틀에서 현재 양당구도를 반영하는 70년대의 ‘조국근대화론’과 ‘대중경제론’에서 찾을 수 있다. 양자는 공히 노동윤리와 복지의 효율성, 그리고 사회보험중심의 복지체제를 강조하면서도, 전자는 성장, 후자는 분배를 강조한다는 상대성에 의해 이후 계승정당의 복지이념의 기초로 작용했다.
셋째, 정당의 복지정치에서 대외적 환경 중 가장 강력한 배경은 정당위기와 보수정권의 집권이었다. 이는 사회집단의 자율성이 강화되는 ‘민주화’나 자본주의 위기의 강력한 동인인 신자유주의 및 이것이 국내적 요인과 결합해서 나타나는 ‘경제위기’ 모두 복지정치의 활성화를 위한 배경으로 작용할 수 있지만, 이러한 배경을 통해 기계적으로 복지정치가 ‘현상’되는 것은 아니라는 의미다.
넷째, 복지정치를 구성하는 주요한 자원인 이념과 정책의 차별성이 보수주의, 자유주의 그리고 사회(민주)주의로 분기되는 경향을 보이고 있다. 한국의 거대 양당은 반공주의와 자유민주주의를 공유한다는 의미에서 보수주의 정당이지만, 권위주의 시기 여당과 야당은 각각 집권정당과 반대정당으로서 ‘자유민주주의’에 대한 해석경쟁을 벌여왔다. 현재 거대 양당의 직접적인 뿌리는 1990년 ‘3당합당’을 계기로 구성된 양당이라고 할 수 있다. 복지이념의 측면에서 민자당에서 현재의 새누리당의 흐름은 잔여주의에서 선택적 복지, 가족의 강조, 생애주기에 따른 복지제공으로 변화해왔는데, 이는 영미형의 보수주의 정당과 궤를 같이하고 있다고 할 수 있다. 평민당을 모체로 하는 현재의 민주통합당으로의 흐름은 이른바 ‘민주정권 10년’과 보수세력의 재집권 후, ‘보편적 복지’를 복지제공의 기본원칙으로 하는 변화를 보여 왔다. 담론적 측면에서 영미식의 사회적 자유주의로 이동한 것이라는 평가가 가능하지만, 구체적인 정책내용에서 내부적 균열이 존재하고 있다. 한편 2004년 국회입성에 성공한 한국의 진보정당은 모든 복지의제에서도 국가책임을 명확하게 하는 권리중심의 ‘보편적 복지’와 ‘제도적 복지’의 입장을 견지해왔다. 그러나 진보정당의 분당은 다시 노동, 생태 등의 의제와 결합하는 등 사민주의와 신좌파로 분화되는 경향을 보이고 있기도 하다.
다섯째, 복지경쟁에서 여전히 양당체계의 구속력이 압도함으로써 진보정당의 복지담론이 사회화되는 데 근본적인 한계로 작용하고 있다. 이는 보수정당과 자유주의 정당의 복지경쟁에서 ‘선택적 복지 대 보편적 복지’의 논쟁이 실제 정책에서는 매우 보수적으로 귀결된 가능성을 내포하고 있는 것이라고 하겠다. 앞으로 정책수용자의 지위를 넘어서 정책의 형성과 결정과정의 중심에 위치는 정책주도자(policy initiator)로의 진전이 정당 복지정치 활성화의 중요한 전제조건이 될 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 문제제기와 연구목적 1
• 1.문제제기 1
• 2.연구목적 14
• 제2절 기존연구검토 17
• 1.복지발전 지체요인으로서의 정당과 정당체계 17
• 2.한국의 복지정치에 관한 연구 19
• 3.정당경쟁 연구 23
• 제3절 이론적 배경과 분석틀 25
• 1.이론적 배경: 정당경쟁의 복지정치 25
• 2.연구방법 및 분석틀 38
• 제4절 논문의 구성 41
• 제2장 한국정당의 복지담론과 기본정책 43
• 제1절 한국 복지담론의 기원 43
• 1.조국근대화론과 선성장후복지론 44
• 2.대중경제론과 분배성장론 54
• 제2절 민주화 이후 정당의 복지강령 및 기본정책의 지속성과 변화 59
• 1.3당합당 이전 60
• 2.3당합당 이후 69
• 3.노무현 정권기 87
• 4.이명박 정권기 95
• 제3절 소결: 한국 정당의 복지이념 구성 101
• 제3장 한국정당의 복지정치Ⅰ: 국회의원 선거를 중심으로 104
• 제1절 한국 ‘민주화’의 성격과 보수우위 정당체계의 형성 106
• 1.민주화와 정당정치의 공공성: 사회경제적 민주주의의 시각 105
• 2.1987년의 두 가지 민주항쟁: 6월항쟁과 노동자대투쟁 110
• 3.지역정당체계 형성과 이념·정책경쟁의 의미 121
• 제2절 ‘민주화’ 직후 복지정치: 여소야대 경쟁구도에서 제한적 활성화 125
• 1.정당별 제13대 총선 복지부문 주요 공약 126
• 2.3당합당 이전 제13대 국회 복지분야 입법활동 133
• 3.3당합당 이후 제13대 국회 복지분야 입법활동 137
• 제3절 김영삼·김대중 정권기 복지정치: 정책확대-정치축소의 복지정치 140
• 1.제14대-제16대 총선에서의 정당경쟁 141
• 2.제14대 국회시기 정당의 복지정치 145
• 3.제15대 국회시기 정당의 복지정치 154
• 4.제16대 국회시기 정당의 복지정치 164
• 제4절 진보정당의 등장과 노무현 정권기 복지정치
• : 정당체계의 제약과 정치전략의 실패 170
• 1.정당별 제17대 총선 복지부문 주요 공약 171
• 2.제17대 국회시기 복지분야 입법활동 174
• 제5절 이명박 정권의 등장과 복지정책의 축소논쟁,
• 그리고 복지의제의 정치화 183
• 1.정당별 제18대 총선 복지부문 주요 공약 187
• 2.제18대 국회 복지분야 입법활동 189
• 3.제18대 국회 복지분야 쟁점: 복지예산 191
• 제6절 소결: 선거와 의회내 복지경쟁
• -보수주의 대 자유주의 양당경쟁의 점진적 구조화 193
• 제4장 한국정당의 복지정치Ⅱ: 주요 복지법안 결정과정 195
• 제1절 국민연금: 비난회피의 정당화 196
• 1.실행기(1986～1988)의 이해관계자 참여: 한국노총과 경총의 대립 198
• 2.제1차 개혁(1994～1998): 이해관계자의 조직화 204
• 3.제2차 개혁(2003～2007): 정당정치의 본격적 개입 211
• 제2절 국민건강보험과 의료민영화: 이익과 이념의 경쟁 222
• 1.통합논쟁 223
• 2.건강보험 민영화 논쟁 237
• 제3절 복지의제에 대한 정당정치의 수동적 대응: 국민기초생활보장법 250
• 1.시민사회진영의 입법추진 운동과정 251
• 2.정당의 소극적 개입 253
• 제4절 ‘보편적 복지’ 논쟁: 보편적 복지 대 선별적 복지 담론의 등장과 전개 255
• 1.무상급식: 보편적 복지 논쟁의 출발 255
• 2.무상급식에서 복지성격 논쟁으로: 정당경쟁을 통한 의제확장 257
• 3.‘보편적 복지’를 둘러싼 정당별 정책과 담론 261
• 4.보편적 복지논쟁의 정치적 의의: 복지정치에서 담론경쟁의 본격적인 등장 269
• 제5절 소결: ‘정책수용자’로서의 정당-제한적 정책정당 272
• 제5장 결론: 복지정치에서 정당의 중요성-역사와 함의 275
• 참고문헌 282
• 부록 310
• Abstract 326