선거관리위원회의 입법기능에 관한 연구 : 선거관리위원회의 의견제출권을 중심으로 = A Study on Legislative Function of National Election Commission

국문 초록 (Abstract)

< 국문초록 >

현대의 대의제 민주주의 국가에 있어서의 선거는 민주주의 원리와 국민주권의 원리를 구현하는 핵심적 제도이다. 우리 헌법은 이 선거관리를 수행하는 선거관리위원회를 독립된 헌법기관으로 규정하고 있는데, 이는 세계적으로도 매우 드문 사례이다. 헌법은 선거관리위원회에게 ‘법률’ 또는 ‘법령’의 범위 안에서 선거 등의 사무와 내부규칙에 관한 규칙제정권을 인정하고 있다. 그런데 법률인「선거관리위원회법」에서는 “중앙선거관리위원회는 선거·국민투표 및 정당관계 법률의 제정·개정 등이 필요하다고 인정하는 경우에는 국회에 그 의견을 서면으로 제출할 수 있다”(제17조 제2항)라고 하여 이른바 선거관계법률에 관한 ‘의견제출권’을 인정하였다.
이 연구는 이와 같이 선거관리위원회가 가지고 있는 ‘규칙제정권’과 선거관계법률에 관한 ‘의견제출권’ 등 두 가지 입법기능의 실태와 문제점을 밝혀내고, 이에 대한 개선방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 특히 그 중에서도 선거관계법률의 개정에 관한 ‘의견제출권’ 제도의 의의와 그 행사실태, 문제점 등을 중심적으로 살펴보았다.
의견제출권에 관해서는 최근 3대에 걸친 국회의 입법기간(제16대∼제18대, 1999∼2011년)동안 제출된 선거관리위원회의 의견 중, 선거관계법에 관한 개정의견만을 대상으로 하여, 그 전체 내용을 분석하였다. 선거관리위원회가 제출한 의견의 내용이 헌법적 가치인 기본권의 신장, 선거운동 자유의 확대, 선거의 공정성 정립 및 선거제도의 합리적 개선에 기여하는가의 여부를 기준하여 평가해보고, 이렇게 제출한 의견이 실제 국회에서 통과된 선거관계법에 얼마나 반영되었는가를 일일이 대조·분석하였다. 그 결과, 1992년 이 제도가 도입된 이래 선거관리위원회가 제출한 의견의 내용 중, 극히 일부를 제외하고는 대부분이 우리의 헌법적 가치를 구현하며 크게 기여하고 있음을 확인하였다. 또 선거관리위원회가 제출한 의견이 국회에서 통과된 비율은 63.9%였으며, 이 비율은 정부제출 법률안이 국회에서 통과된 비율을 상회하는 높은 비율이었고, 또 국회 발의 법률안의 통과비율보다는 월등히 높았다. 즉, 선거관리위원회의 의견제출권은 선거관계법의 제·개정 과정에 있어 매우 긍정적이고 발전적인 기여를 해오고 있음을 확인할 수 있었다. 그리고 이는 사실상 정부의 법률안제출권과 비슷한 기능을 수행하고 있다고 볼 수 있다.
그러나 이 의견제출권 제도는 헌법에서 부여된 것이 아니라 법률에서 규정된 것이라는 점에서 정부가 가지는 헌법상의 법률안제출권에 비해서는 취약한 제도라는 점, 이 권한을 행사하는 선거관리위원회가 전문적인 기관이기는 하지만, 조직의 특성상 연구의 기능이 제한되어 있기 때문에 선거제도의 개선에 관한 전문성·연속성이 떨어진다는 점, 또 선거관계법에 대해 지나치게 세세한 내용까지도 개정의견을 제출하여 선거법의 안정성을 위태롭게 한다는 점 등의 문제점이 드러났다.
그리고 선거관리위원회는 ‘법률’과 ‘법령’의 범위 안에서 규칙을 제정할 수 있도록 헌법에서 규정하고 있기 때문에 타 국가기관들과 형평의 문제가 제기되고 있다.
따라서 이 연구에서는 이에 대한 개선방안으로 첫째, 선거관리위원회의 규칙제정권은 타 국가기관의 규칙제정권과 마찬가지로 ‘법률의 범위 내에서’로 일원화되어야 할 것이라는 점, 둘째, 선거관리위원회의 의견제출권은 정부와 마찬가지로 ‘법률안제출권’으로 변경되어야 한다는 점, 셋째, 선거관계법의 지속적인 발전과 개선을 위해서는 선거관리위원회 안에 선거제도를 연구하는 전담 연구조직이 설치되어야 한다는 점을 제안하였다.
또한 이 연구를 수행함에 있어, 다른 국가들에서는 우리나라처럼 선거관리기관이 헌법상 독립기관으로 설치된 국가가 거의 없기 때문에, 외국 선거관리기관에 관한 연구자료들을 찾을 수 없었다는 점과, 국내에도 이 연구의 주제인 ‘선거관리위원회의 입법기능’에 관한 선행연구 자료나 문헌들이 거의 없었다는 것이 이 연구의 한계였음을 밝혀둔다.

목차 (Table of Contents)

• < 차 례 >
• < 국문초록 > ⅰ
• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구의 목적 1
• 제 2 절 연구의 방법 및 범위와 내용 5
• 1. 연구의 방법 5
• 2. 연구의 범위와 내용 6
• 제 2 장 선거관리위원회의 헌법상 지위 및 조직 9
• 제 1 절 헌법상 지위 9
• 1. 개 요 9
• 2. 헌법상 지위에 관한 학설 11
• 3. 헌법상 지위에 관한 정리 12
• 제 2 절 선관위의 변천과정 14
• 1. 개 요 14
• 2. 미군정시기 17
• 1) 남조선 과도 입법의원선거 18
• 2) 입법의원(제헌국회)의원선거시의 선거관리기관 20
• 3. 제1공화국 24
• 1) 개 요 24
• 2) 제2대「국회의원선거법」상 선거위원회 26
• 3) 제3대 국회의원선거시의 선거위원회 29
• 4) 제4대 국회의원(민의원의원)선거시의 선거위원회 30
• 5) 초대 대통령선거 33
• 6) 제2대 대통령선거시「대통령·부통령선거법」상 선거위원 회 33
• 7) 1949년 12월에 개정된 제1차「지방자치법」상 선거위원 회 33
• 8) 제2차「지방자치법」상 선거위원회 35
• 4. 제2공화국 37
• 1) 개 요 37
• 2) 선거위원회의 헌법기관화 38
• 3)「선거위원회법」의 제정 39
• 4) 선거위원회의 구성 40
• 5. 제3공화국 41
• 1) 개 요 41
• 2)「국민투표법」의 제정 43
• 3) 중앙선관위의 창설배경 및 헌법상 지위 45
• 4) 선관위의 구성 46
• 6. 제4공화국 48
• 1) 개 요 48
• 2) 선관위의 헌법상 지위 48
• 3) 선관위의 구성 48
• 7. 제5공화국 51
• 1) 개 요 51
• 2) 선관위의 헌법상 지위 52
• 3) 선관위의 구성 52
• 8. 제6공화국 이후 55
• 제 3 절 선관위의 구성 및 조직 55
• 1. 외국의 입법례 55
• 1) 미 국 56
• 2) 영 국 63
• 3) 프랑스 66
• 4) 독 일 69
• 5) 일 본 74
• 6) 멕시코 78
• 7) 소 결 86
• 2. 우리나라 선관위의 구성 및 조직 87
• 1) 개 요 87
• 2) 선관위의 구성 89
• 3) 선관위의 조직 91
• 제 3 장 선거관리위원회의 권한 및 입법기능 98
• 제 1 절 선관위의 권한 98
• 1. 헌법상 권한 98
• 2. 법률상 권한 98
• 1) 선거관리에 관한 권한 99
• 2) 국민투표에 관한 권한 100
• 3) 정당사무에 관한 권한 100
• 제 2 절 선관위의 입법기능 100
• 1. 선관위 입법기능의 개요 100
• 2. 국회입법의 원칙과 선관위의 규칙제정권 101
• 1) 입법권 및 타 국가기관의 규칙제정권 101
• 2) 선관위의 규칙제정권 111
• 3. 선관위의 의견제출권 116
• 1) 의견제출권의 법률상 근거 116
• 2) 의견제출권의 법적 성격 119
• 3) 선관위의 의견제출 절차 122
• 제 4 장 선거관리위원회의 의견제출권 행사상황 분석 125
• 제 1 절 선관위의 의견제출권 행사상황 125
• 1. 개 요 125
• 2. 선관위의 제·개정의견 제출상황 125
• 제 2 절 선관위 의견제출의 입법반영 상황 및 평가 130
• 1. 평가의 기준 130
• 2. 선관위 의견제출의 입법반영 상황 및 평가 135
• 1) 2000년 2월 16일 제12차 개정법률 135
• 2) 2001년 10월 8일 제15차 개정법률 149
• 3) 2002년 3월 7일 제17차 개정법률 151
• 4) 2004년 3월 12일 제20차 개정법률 155
• 5) 2005년 8월 4일 제21차 개정법률 166
• 6) 2008년 2월 29일 제33차 개정법률 170
• 7) 2009년 2월 12일 제35차 개정법률 176
• 8) 2010년 1월 25일 제37차, 제38차 개정법률 193
• 9) 2011년 7월 28일 제41차 개정법률 203
• 제 5 장 선거관리위원회 입법기능에 관한 종합적 검토 219
• 제 1 절 선관위 입법기능의 현황과 문제점 219
• 1. 규칙제정권의 현황과 문제점 219
• 1) 규칙제정권의 현황 220
• 2) 규칙제정권의 문제점 220
• 2. 의견제출권의 현황과 문제점 222
• 1) 의견제출권의 현황 222
• 2) 의견제출권의 문제점 229
• 제 2 절 선관위 입법기능의 개선방안 233
• 1. 규칙제정권의 개선방안 233
• 2. 의견제출권의 개선방안 233
• 1) 선관위의 법률안제출권 인정 233
• 2) 연속성·전문성의 강화 240
• 3) 선거관계법의 안정성 확보 241
• 3. 소 결 242
• 제 6 장 결 론 244
• 1. 요약 및 제안 244
• 2. 연구의 한계 247
• < 참고문헌 > 249
• < Abstract > 256
• < 표 차 례 >
• < 표 2-1 > 각국의 선거관리기관에 관한 기구의 규정방식 10
• < 표 2-2 > 남조선 과도 입법의원에서 제정한 법률 19
• < 표 2-3 > 멕시코 연방선거관리국의 각 조직단계별 구성 83
• < 표 2-4 > 각국의 선거관리기관 현황 86
• < 표 2-5 > 각급 선관위의 구성 91
• < 표 2-6 > 중앙선관위의 조직기구표 93
• < 표 2-7 > 시·도선관위의 조직기구표 94
• < 표 2-8 > 구·시·군선관위의 조직기구표 95
• < 표 3-1 > 의견제출권 없이 국회에 제출한 개정의견 상황 119
• < 표 4-1 > 선거관계법 제·개정의견의 국회제출 상황 126
• < 표 4-2 > 국회에서 선거관계법의 제·개정 상황 127
• < 표 4-3 > 선관위의 의견제출에 대한 평가기준 134
• < 표 4-4 > 제9차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 136
• < 표 4-5 > 제10차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 143
• < 표 4-6 > 제11차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 145
• < 표 4-7 > 제12차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 146
• < 표 4-8 > 제9차∼제12차 의견제출에 대한 입법반영비율 및 평가 148
• < 표 4-9 > 제14차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 150
• < 표 4-10 > 제14차 의견제출에 대한 입법반영비율 및 평가 151
• < 표 4-11 > 제13차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 151
• < 표 4-12 > 제13차 의견제출에 대한 입법반영비율 및 평가 155
• < 표 4-13 > 제15차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 156
• < 표 4-14 > 제16차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 159
• < 표 4-15 > 제15차, 제16차 의견제출에 대한 입법반영비율 및 평가 166
• < 표 4-16 > 제17차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 166
• < 표 4-17 > 제17차 의견제출에 대한 입법반영비율 및 평가 170
• < 표 4-18 > 제18차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 170
• < 표 4-19 > 제19차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 174
• < 표 4-20 > 제18차, 제19차 의견제출에 대한 입법반영비율 및 평가 175
• < 표 4-21 > 제20차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 178
• < 표 4-22 > 제20차 의견제출에 대한 입법반영비율 및 평가 193
• < 표 4-23 > 제21차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 194
• < 표 4-24 > 제22차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 195
• < 표 4-25 > 제21차, 제22차 의견제출에 대한 입법반영비율 및 평가 203
• < 표 4-26 > 제23차 개정의견 제출내용 및 국회 개정상황 203
• < 표 4-27 > 제23차 의견제출에 대한 입법반영비율 및 평가 218
• < 표 5-1 > 선관위가 제출한 개정의견의 입법반영비율 223
• < 표 5-2 > 정부와 국회에서 제출한 법률안 수의 통계 225
• < 표 5-3 > 선관위 의견제출에 대한 평가유형별 통계 227