공공갈등과 방폐장 입지사례연구 : IAD를 통한 경주와 부안의 비교분석 = The Case Study in the Selecting the Radioactive Waste Area: Contrast Analysis of The Gyeongju and Buan through IAD

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In the 21st century, owning to the high uncertainty and variability, korea public area were faced with the complexity; closely connected with various profits and conflict in the interest; brought about a public conflict. Most of the public conflict were attributed to the religion development and SOC project; sometimes involved with risk of the environment destruction. For that reason, public conflicts occurring in the process of the policy making showed the sharp conflict with the government and the resident; developed into the social problem; required the national problem-solving after all.
Based on this situation, the public conflict was selected as the thesis subject; focused on the case study on the selection of the radioactive waste area in Gyeongju and Buan. The perspective of this study was based on the instrumental rationality; also utilized the IAD(Institutional analysis and development framework) for the effective analysis. The subject of study, case of the location of the radioactive waste disposal facility in Gyeongju and Buan, showed the similar situation conditions and characters through the radioactive waste disposal policy in macro perspective: system, economic society, agent, participation structure, and interaction, whereas in micro perspective, it displayed muliti-dimensional participation structure, interaction among participants, and the influence of the system. Especially, the contrasted situation in the Gyeongju and Buan, its result, and the introduction of the first referendum provided many implications for researches on public conflicts.
The former studies focused on the source of conflict; adaptability of the policy; mostly concentrated on the dispute concerning the referendum. However, in the findings of this study, the case of kyenongju and Buan showed the contrasted location process and its result were drawn by the mediation of profit and interest among participants, negotiation and agreement, and the role of the system, which played important element in problem-solving.
These findings showed the gap exist between the evaluation that the referendum played key role and focus on the controversy of democracy on the referendum; the existence of the agent playing the mediate and adjustment role through the negotiation was key to the problem-solving. In Buan and Gyeongju case, in case of the former, the central government or local government failed to reach on agreement between various benefits and interests of the participants; In the end, the failure case like Buan brought about in the process of selecting radioactive waste site.
Unlike the former case, in the latter case, local authority drew on the agreement among the participants by the negotiation of a multi-dimensional participation system; this agreement of the interest among the participants lead to the religion development through invitation of the radioactive waste area. These result was attributed to the invitation of the radioactive waste based on the cooperation.
Therefore, this study agreed to the fact that referendum was valid as the strategic conflict management, however, the position of the referendum agreed to the instrumental role of special law on the invitation site of mid-low level radioactive waste disposal facility site.
In concluding this paper, the findings and policy implication suggested the necessity of the arbitrator who could mediate and adjust the multi-dimensional participation system as follows: first, the necessity of the IGM(Inter Governmental Management), second, ADR(Alternative Dispute Resolution) in the adjustment and mediation among the participants, last, in the multi-dimensional participation system, adjustment organization and the committee consisting of government, residents, NGO, and specialists for conflict resolutions.

국문 초록 (Abstract)

21세기에 한국의 공공영역은 고도의 불확실성과 가변성으로 인하여 다양한 이익과 이해관계가 유발하는 복잡성의 상황에 직면하여 있고, 다양한 이익과 이해관계의 대립과 충돌로 연결되어 공공갈등을 발생시키고 있다. 한국에서 공공갈등은 대부분 지역개발과 SOC조성사업에 집중되어 NIMBY와 PIMFY의 특성으로 발생하고 있는데, 지역개발과 SOC조성사업의 특성은 지역의 이익과 이해관계와 맞물려 있고, 때로는 환경훼손의 리스크를 수반하기 때문이다. 이러한 이유로 정책과정상 발생하는 공공갈등은 지역주민과 NGO의 반발을 초래하여 정부와 민간의 첨예한 갈등과 대립을 보여주고 있으며, 이슈화 되어 사회문제로 발전하여 국가차원의 문제해결을 요구하고 있다.
이를 바탕으로, 본고는 연구주제를 공공갈등으로 선정하였고, 공공갈등의 대표적인 사례였던 경주와 부안의 방폐장 입지사례를 연구대상으로 설정하여 비교사례연구를 진행하였다. 본고의 연구관점은 합리적 선택 신제도주의의 도구적 합리성에 기반하고 있으며, 연구대상의 효과적인 분석을 위하여 합리적 선택 신제도주의의 제도분석틀(IAD: Institutional Analysis and Development Framework)을 활용하였다. 본고의 연구대상인 경주와 부안의 방폐장 입지사례는 거시적인 차원에서 방폐장 입지라는 정책에 의하여 유사한 경제사회, 제도, 참여자 등이 나타나고, 미시적인 차원에서 (1) 다차원적인 참여구조, (2) 참여자간 상호작용, (3) 제도의 영향력 등으로 유사한 상황조건과 특성을 보여주고 있다. 특히, 경주와 부안에서 제시된 상반된 입지과정의 상황과 결과의 산출과 국내에서 최초로 참여적 의사결정방법인 심의민주주의(주민투표)의 도입은 공공갈등에 대한 연구에 많은 시사점을 제공하고 있다.
방폐장 입지에 대한 선행연구들은 갈등요인과 정책순응성, 주민투표와 같은 심의민주주의에 중점을 두고 있으며, 주민투표에 관련된 논란에 치중하고 있는 모습을 보인다. 그러나, 본고에서 연구의 분석결과 부안과 경주의 사례는 (1) 참여자간 이익과 이해관계의 조정, (2) 협상과 교섭, (3) 제도의 역할 등에 의하여 상반된 입지과정과 입지결과가 도출되는 것으로 밝혀졌고, 문제해결에 중요한 요인으로 작용하고 있다.
이와 같은 분석결과는 주민투표를 핵심적인 역할을 수행한 것으로 평가하고 하는 것과 주민투표에 대한 민주성의 논란에 치중하고 있는 것과는 괴리감이 있으며, 다차원적인 참여구조에서 협상과 교섭을 통한 중재 및 조정역할을 하는 주체의 존재여부가 문제해결의 핵심으로 제시되고 있다. 경주와 부안의 사례에서, 부안은 중앙정부 또는 지방정부가 다차원적인 참여구조에서 참여주체들의 다양한 이익과 이해관계를 일치시키지 못하고, 개별 참여자들의 이해관계 반영에 실패함으로써, 방폐장 입지과정상 ‘부안사태’를 초래하고, 방폐장 입지를 실패로 귀결시켰다. 이와는 대조적으로, 경주의 사례는 지방정부가 다차원적인 참여구조를 협상과 교섭에 의하여 참여자간 협력관계를 도출하였고, 참여자들의 이해관계를 방폐장 유치를 통한 지역발전으로 일치시켜, 경주 전역에 협력관계를 구축하여 방폐장 입지를 성공시켰기 때문이다.
따라서, 본고의 연구는 부안과 경주의 사례에서 주민투표가 전략적 갈등관리로써 실효성을 가지고 있다는 사실에는 동의하지만, 주민투표(심의민주주의)에 대한 입장은 공공갈등의 최소화와 민주적 절차라는 당위성 확보를 위한 ‘중ㆍ저준위 방사성 폐기물 처분시설 유치지역에 관한 특별법(이하 ‘방특법’)’의 도구적 역할에 동의하고 있다. 그리고, 본고는 연구결과와 정책적 시사점으로 다차원적인 참여구조에 대한 조정하거나 중재할 수 있는 중재자가 필요성을 제기하면서, (1) 정부의 역할측면에서 정부간 관리(IGM: Inter Governmental Management)의 필요성, (2) 참여자간 조정과 중재에서 대안적 분쟁해결방법(ADR: Alternative Dispute Resolution), (3) 다차원적인 참여구조에서 본질적인 갈등해소를 위하여 정부-지역주민-NGO-전문가로 구성된 조정기구와 분쟁해결 위원회를 제시 등을 통하여, 본고의 연구를 종결하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 = 1
• 제 1 절 연구의 배경과 목적 = 1
• 제 2 절 연구범위와 방법 = 4
• 제 2 장 이론적 배경 = 6
• 제 1 절 공공갈등의 의의와 유형 = 6
• 1. 공공갈등의 의의 = 6
• 2. 공공갈등의 유형분류 = 8
• 제 2 절 합리적 선택과 제도분석틀 = 11
• 1. 개인의 합리성과 집단행동 = 11
• 2. 합리적 선택 신제도주의 = 17
• 3. 합리적 선택 신제도주의 제도분석틀 = 19
• 제 3 절 선행연구의 검토 = 26
• 1. 방폐장 입지에 대한 연구경향 = 26
• 2. 방폐장 입지실패와 요인관련 연구 = 27
• 3. 선행연구의 시사점 = 34
• 제 4 절 연구의 분석틀 구성 = 37
• 제 3 장 방폐장 입지의 비교분석 = 40
• 제 1 절 방폐장 입지의 추진경과 = 40
• 1. 원자력발전과 방폐장 = 40
• 2. 방사성폐기물 현황 = 45
• 3. 방폐장 입지의 추진경과 = 52
• 제 2 절 지역상황 = 56
• 1. 부안의 지역상황 = 56
• 2. 경주의 지역상황 = 64
• 제 3 절 적용규칙 = 72
• 1. 부안의 방폐장 입지정책 = 72
• 2. 경주의 방폐장 입지정책 = 74
• 제 4 절 행위의 장 = 76
• 1. 부안의 참여자와 행위구조 = 76
• 2. 경주의 참여자와 행위구조 = 82
• 3. 부안의 방폐장 입지과정 상황 = 88
• 4. 경주의 방폐장 입지과정 상황 = 94
• 제 4 장 연구의 분석결과와 시사점 = 99
• 제 1 절 제도분석틀의 분석결과 = 99
• 1. 지역상황 = 99
• 2. 적용규칙 = 101
• 3. 행위의 장 = 103
• 제 2 절 연구의 시사점 = 107
• 1. 방폐장 입지요인 = 107
• 2. 정책적 시사점 = 109
• 제 3 절 연구의 한계 = 114
• 제 5 장 결 론 = 115
• 참고문헌 = 117
• Abstract = 127