합의제행정기관의 회의공개에 관한 연구 : 미국 회의공개 제도의 비교법적 고찰 = (A) Study on Open Meetings in the collegiate governmental authorities : Comparative study on the legal system of Open Meetings in U.S.A.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Under the Korean Freedom of Information Act, governmental authorities must disclose information which they have created, acquired retained and controled in order to secure people's right to know and to enhance transparency. However the information in the process of decision making is exempted from the disclosure according to § 9①5. of the act. But the information in the process of decision making is very important for people because it would affect severely their ordinary lives and it would decide their legal rights. Therefore it is urgently needed in this society to establish a legal framework to disclose the information in the process of decision making.
In the United States, all most all jurisdictions have 'Sunshine Acts' or 'Open Meeting Acts' which were designed to compel the government to make most decisions in public. Therefor the information in the process of decision making must be open to public. The Open Meeting Acts described that not only governmental authorities but also private organizations which have performed public work must disclose their meetings. The Acts also described that the 'meeting', adopted by the acts, would be the gathering of members of the authorities to make a decisions. The Acts also needed notice before holding the meetings. Exemptions, remedies and penalties also described in the Acts.
However there have been many critics on the effectiveness of the Acts. Because the Acts would increased too much costs for the authorities to support and operate meetings to be opened. The critics said that the Acts have also made the members of authorities be reluctant to argue their opinions on the critical matters because they would be afraid of whole their actions in the meetings being disclosed in the meetings.
After considering the Open Meeting Acts and pros and cons on the acts in United States, we reached the conclusion that the Open Meeting Act suitable for Koran situations shall be introduced and enacted. We also think that Korean Open Meeting Act shall be applied only to the collegiate governmental authorities established by Korean Constitution or Special Acts which have certain provisions creating these authorities. We think the meeting which shall be opened must be restricted to the decision making meetings. We concluded that the notice shall be included in the Act and the other ways for people to take part in the meetings shall be designed in the Act. We also suggested that the Archive Control Act must be amended when the Act shall be introduced in Korean legal system.

국문 초록 (Abstract)

조지오웰은 ‘1984’에서 정부나 특정통치기관이 피지배자들에게 정보의 차단과 조작, 언어를 통제함으로써 개인의 사고능력을 억제하여 통치자가 원하는 대로 모든 것을 예속시키고 지배하는 세상을 그리고 있다. 이는 소설 속 이야기로만 치부해 버리기에는 눈부신 정보통신기술의 발달과 국가기관의 정보 독점 현상으로 인해 정보의 조작이나 통제 또한 용이할 수도 있다는 점에서 불가능한 이야기만은 아니다. 따라서 국가의 정보 독점이나 통제로 인한 폐해를 방지하여 정부정책의 공정성․신뢰성․투명성을 확보하는 방안 정립이 필요하다. 이를 위하여 우리 법은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」을 제정하여 정보공개제도를 시행하고 있다.
이 법 제1조는 “공공기관이 보유·관리하는 정보에 대한 국민의 공개청구 및 공공기관의 공개의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다.”라고 정의하고 있다.
이와 같이 정보공개법의 목표가 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성 확보라면 정부정책의 입안단계부터 시행, 종결단계까지 공적 업무 수행 전체과정이 공개되고 부분적으로라도 일반인의 참여가 보장됨이 가장 바람직하다 할 것이다. 그런데 「정보공개법」제9조 제1항 제5조는 “… 의사결정과정 또는 내부검토 자료에 대해 공개할 경우 업무의 공정한 수행이나 연구․개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보”는 비공개 할 수 있다는 규정을 둠으로서 의사결정과정 중에 있는 정보에 대한 접근을 합법적으로 차단하고 있다.
하지만 의사결정과정 중에 있는 정보라 하더라도 일정한 정보에 대하여는 공개가 필요한 측면이 있다. 즉, 국민의 권리와 의무에 대하여 직접적인 영향을 미치는 결정을 하거나 사법적 심사의 전 단계 혹은 그와 유사한 판단을 하는 정부기관의 결정에 대하여는 그러한 결정에 이르게 된 과정이나 협의 내용 등에 관한 정보는 실질적으로 중요하다.
따라서 헌법이나 법률에 의하여 설립되고 국민의 권리와 의무에 영향을 미치며 준입법적 기능 및 준사법적 기능까지 수행하는 합의제행정기관의 의사결정과정의 정보는 공개되어야 할 것이다.
합의제행정기관인 위원회제도는 현대행정이 직면하고 있는 관료주의와 민주주의간의 갈등으로부터 파생되는 이론적․경험적 한계를 극복하고 현대 기술민주주의사회가 요구하는 기술적 전문성을 동시에 제공할 수 있다는 점에서 우리나라를 포함하여 많은 국가에서 채택하여 실시되고 있다.
행정기관의 판단의 범위를 가늠함에 있어 행정적 재량과 전문적 재량으로 나눌 경우 행정적 재량은 일반적으로 법규나 지침 등에 제한을 많이 받지만 전문적 재량은 업무수행과정에서 그 재량의 정도가 크다고 할 수 있다. 이러한 점에서 독임제 기관과 달리 합의제행정기관은 전문적 판단이 요구되는 복잡한 쟁점에 대해 전문가와 그 분야의 관료들이 모여 회의하는 형태인 점에서 일반 행정기관보다 재량의 정도가 크다고 할 것이다. 따라서 이들의 의사결정과정을 통제하기 위해서는 회의공개가 필수적이다.
미국에서는 이미 1976년에 행정기관의 의사결정과정에 대한 대국민적 공개를 법적으로 제도화한 「회의공개법」(Government in the Sunshine Act)이 제정되었다. 이 법은 일반 국민에게 정부의 의사결정과정을 직접 관찰하도록 하여, 의사결정과정에 대한 국민의 신뢰와 이해를 증가시키기 위한 것이다. 그러나 이 법은 무조건적인 국민의 참여보다는 공익과 사익을 비교 형량하여 공개의 필요성 여부를 결정하도록 하고 있다.
우리의 경우 회의공개에 대한 일반법은 존재하지 않고 개별 법률에 의해 몇 개의 기관에서 회의공개가 이루어지고 있으나 공개보다는 비공개가 우선하며 회의에 대한 기록 또한 제대로 작성되고 있지 않다. 「기록물관리법」에서 회의록작성에 대한 의무규정이 물론 있지만 강제력이 없어 실효성이 떨어지고 있다.
이러한 점에서 합의제행정기관의 회의공개에 대한 제도를 시행하기 위해서는 우선 「정보공개법」의 비공개조항에 대한 개정과 「기록물관리법」에 회의록작성을 강제할 수 있는 조항의 보완․수정이 선행되어야 할 것이다.
정보공개가 행정기관의 결정에 대한 결과 통제라고 한다면, 회의공개는 정책결정과정에 대한 사전적 내지 동반적 통제로서 국정에 대한 국민의 실질적인 감시를 가능하게 하여 행정의 투명성․민주성․효율성을 제고할 수 있다는 점에서 합의제행정기관의 회의공개를 제도화하는 방안이 시급히 마련되어야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위 3
• 제2장 회의공개의 필요성 7
• 제1절 문제제기 7
• 제2절 알권리와 회의공개 9
• Ⅰ. 제정배경 9
• Ⅱ. 법적성격 10
• 제3절 참여기제로서 회의공개 12
• 제4절 소결 13
• 제3장 회의공개 관련 법제 현황 14
• 제1절 정보 관련 법령의 개관 14
• Ⅰ. 정보관련 법령의 세 가지 영역 14
• Ⅱ. 첫째 영역 : 정보공개법 15
• 1. 연혁 및 내용 15
• 2. 정보공개제도의 기능 17
• 3. 정보공개제도의 한계 19
• Ⅲ. 둘째 영역 : 회의공개법 20
• 1. 개별법상 회의공개 20
• 2. 일반법으로서의 회의공개 23
• Ⅳ. 셋째 영역 : 기록물관리법 25
• 1. 연혁 25
• 2. 증거적 가치로서의 기록물 26
• 3. 정보적 가치로서의 기록물 27
• 4. 한계 28
• 제2절 회의공개를 둘러싼 정보관련 법령의 문제점 29
• Ⅰ. 정보공개법의 비공개 사유 29
• Ⅱ. 정보공개법과 기록물관리법의 관계 31
• Ⅱ. 정보공개법과 회의공개법의 관계 33
• 제3절 소결 35
• 제4장 회의공개의 비교법적 접근 : 미국의 회의공개법 37
• 제1절 개관 37
• Ⅰ. 역사적 경과 37
• Ⅱ. 현황과 체계 38
• Ⅲ. 역할과 기능 40
• 제2절 주(州)의 회의공개법 41
• Ⅰ. 공개대상 기관 41
• Ⅱ. 공개대상 회의 43
• Ⅲ. 회의공개 절차 47
• Ⅵ. 회의공개의 예외 : 비공개회의 48
• Ⅴ. 구제수단 등 49
• 1. 구제수단 50
• (1) 현실적 손해에 대한 배상 50
• (2) 징벌적 손해배상 51
• 2. 변호사 비용 등 반환 51
• 3. 행정적 제재 52
• (1) 과태료 52
• (2) 징계 52
• 4. 벌칙규정 53
• 제3절 연방 회의공개법 54
• Ⅰ. 공개대상기관 54
• Ⅱ. 공개대상 회의 55
• Ⅲ. 회의공개 절차 56
• Ⅳ. 회의공개의 예외 : 비공개회의 57
• 1. 비공개사유 57
• 2. 비공개절차 58
• 3. 비공개결정 따른 후속 조치 58
• Ⅴ. 구제수단 59
• 1. 당사자적격 60
• 2. 관할법원 60
• 3. 소의 제기 60
• 4. 청구원인 61
• 5. 사법심사 61
• 6. 소송비용 62
• 제4절 소결 63
• 제5장 비교법적 시사점 65
• 제1절 정보공개법의 문제점과 개선방안 65
• Ⅰ. 문제점 65
• Ⅱ. 개선방안 68
• 제2절 회의공개법의 문제점과 개선방안 70
• Ⅰ. 회의공개법 부재의 문제점 70
• Ⅱ. 회의공개법 제정방식에 대한 제언 72
• 제3절 기록물관리법의 문제점과 개선방안 74
• Ⅰ. 기록물 생산 관리의 문제점 74
• Ⅱ. 기록물 공개와 활용의 문제점 75
• 제4절 소결 76
• 제6장 합의제행정기관의 회의공개에 관한 입법론 78
• 제1절 일반적 회의공개법의 필요성 78
• 제2절 일차적 공개대상기관으로서 합의제행정기관 79
• 제3절 공개대상 회의 82
• 제4절 회의공개절차 83
• Ⅰ. 회의공개에 대한 사전 고지 83
• Ⅱ. 회의 참여를 위한 방청 신청절차 84
• Ⅲ. 회의 참여 발언가능성과 이에 대한 처리 85
• 제5절 회의공개의 예외 85
• 제6절 위원들의 보호 87
• 제7절 불복절차 89
• Ⅰ. 당사자 적격 89
• Ⅱ. 소의 제기와 관할 90
• Ⅲ. 법원의 심리 91
• Ⅳ. 법원의 판결 92
• 제8절 다른 법률과 관계 94
• Ⅰ. 정보공개법 94
• Ⅱ. 기록물관리법 94
• 제9절 소결 95
• 제7장 결론 96
• 부록 : 합의제행정기관의 회의공개에 관한 법률(안) 100
• 1. 개요 100
• 2. 법률안 101
• 참고문헌 109
• Abstract 115