도시정비사업 추진 과정에서의 이해집단 간 갈등 구조 분석 : 주택재개발사업을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

최근 도시기능이 저하되고 주거환경이 노후화된 지역을 대상으로 재개발, 재건축, 뉴타운 등 다양한 방식으로 도시정비사업이 활발하게 추진되고 있다. 도시정비사업은 공공의 도시정비 목적 외에도 부동산 가치의 상승, 원주민의 개발 욕구 충족 등 경제적 가치 창출이 수반되기 때문에 여러 이해집단이 관여하게 된다. 따라서 이러한 이해집단 간에 추구하는 목표 및 이해의 대립, 의사소통의 장애 등으로 인해 갈등이 빈번하게 발생하고 있다. 도시정비사업은 지속되어야 하지만 이와 관련한 갈등은 공공사업의 차질, 자원배분의 형평성 결여, 주민 공동체 파괴 등 심각한 경제적, 사회적 손실을 초래한다.
이와 같이 도시정비사업에서의 갈등이 사회적 이슈로 대두되고 있으나, 갈등에 대한 심층적인 이해와 분석은 미흡한 실정이다. 도시정비사업과 관련한 갈등 현상을 이해하고, 갈등을 효과적으로 예방하고 관리하기 위해서는 갈등 구조에 대한 분석 작업이 선행되어야 한다.
본 연구의 목적은 도시정비사업의 대표적 유형인 주택재개발사업을 추진하는 과정에서 사업에 참여하는 다양한 이해집단 간에 발생하는 갈등의 발생 양상과 구조를 분석하는 데 있다.
본 연구에서 갈등 구조의 분석은 육하원칙 접근, 즉 갈등의 당사자(who), 갈등의 이슈(what), 갈등의 발생시기 및 진행단계(when), 갈등의 사업구역 특성요인(where), 갈등의 원인 및 유형(why), 갈등의 표출형태 및 관리방식(how)을 규명함으로써 수행되었다. 그리고 이해집단은 ‘조합집행부’, ‘조합원’, ‘세입자’, ‘시공자’, ‘행정기관’의 다섯 유형으로 구분하고 연구를 진행하였다.
육하원칙 접근에 따른 갈등의 구조를 분석하기 위한 방법으로는 언론보도 자료를 통한 내용분석 방법(Content Analysis)과 연구참여자와의 인터뷰를 통한 심층면접 분석방법(In-Depth Interview Analysis)을 병행하였다. 1차로 언론보도 자료 내용 분석을 통해 갈등발생 양상을 외부자적인 관점에서 거시적·객관적으로 파악하였다. 그리고 2차로 언론보도 자료 내용분석의 한계를 보완하고, 주택재개발사업 참여자들의 생생한 현장 경험과 인식을 바탕으로 내부자적인 관점에서 갈등발생 구조를 규명하기 위해 심층면접 분석을 실시하였다.
언론보도 자료 수집은 3개 방송사, 12개 중앙일간신문 및 25개 지방일간신문, 주거환경신문의 모두 41개 언론 매체를 대상으로 주택재개발사업의 갈등 관련 기사를 추출함으로써 이루어 졌다. 심층면접 분석자료는 왕십리 뉴타운 내 3개소의 주택재개발 구역을 연구사례지역으로 선정한 후, 사업에 참여하고 있는 다섯 이해집단별로 목적표집(Purposive Sampling) 방법에 의해 연구참여자를 선정하고 인터뷰를 실시함으로써 수집하였다.
두 가지 분석방법을 통해 분석한 결과는 다음과 같다.
첫째, 갈등의 당사자에 대한 분석 결과이다. 갈등의 발생 빈도로 볼 때 조합집행부와 조합원 간(AB), 조합원 상호간(BB), 조합원과 행정기관 간(BE), 조합집행부와 행정기관 간(AE), 조합집행부와 세입자 간(AC) 등의 순(順)으로 주요한 갈등의 당사자이다. 이는 조합 내부의 갈등이 가장 많다는 것을 보여 주며, 사업 추진을 위한 행정절차 이행을 둘러싸고 사업 승인권자인 행정기관과의 갈등도 빈번하다는 것을 알 수 있다.
둘째, 갈등의 이슈에 대한 분석 결과이다. 조합집행부 내부(AA)의 갈등이슈는 ‘임원선출 관련’ 및 ‘협력업체선정 관련’ 내용이다. 조합집행부와 조합원 간(AB)에는 ‘보상및부담금 관련’ 이슈가 가장 많으며, 이어서 ‘협력업체선정 관련’, ‘조합및임원불신임 관련’, ‘주민총회 관련’, ‘주도권다툼 관련’ 순이다. 조합집행부와 세입자 간(AC)에는 사업시행과 관련된 내용보다는 ‘주거보상 관련’ 및 ‘상가보상 관련’ 이슈가 대부분이다. 특히 상가세입자 보상 관련 이슈가 많았는데 현재의 영업권 보장, 영업손실 보상금, 권리금 및 시설비 보상 등을 둘러싼 갈등이다. 조합집행부와 행정기관 간(AE)에는 ‘계획및구역지정 관련’, ‘조합설립 관련’, ‘인허가절차 관련’, ‘법률및정책변경 관련’ 등의 이슈가 많았다. 조합원 상호간(BB)에는 ‘주도권다툼 관련’, ‘협력업체선정 관련’, ‘사업찬반 관련’, ‘개발방식이견 관련’, ‘보상및부담금 관련’ 등이 주요 이슈였다. 조합원과 세입자 간(BC), 세입자와 행정기관 간(CE)에는 ‘이주및보상 관련’ 이슈가 대부분이다. 조합원과 행정기관 간(BE)에는 ‘구역지정 관련’, ‘개발반대 관련’, ‘개발방식이견 관련’, ‘조합설립 관련’, ‘개발계획 관련’, ‘법률및정책변경 관련’, ‘사업지원및관리 관련’ 등 다양한 이슈가 나타났다. 시공자 상호간(DD)에는 안정적인 수익이 보장되는 주택재개발사업의 시공권을 선점하기 위해 벌이는 ‘시공권다툼 관련’ 이슈가 있었고, 행정기관 상호간(EE)에는 주택재개발 정책이나 개발계획 수립 등을 놓고 이견을 보이는 ‘계획및정책상충 관련’ 이슈가 많았다.
셋째, 갈등의 발생시기에 대한 분석 결과이다. 주택재개발사업에서 갈등이 주로 발생하는 시기는 ‘추진위원회구성’ 단계 및 ‘조합설립’ 단계 등 사업초기의 주민 조직을 만드는 시점인 것으로 분석되었다. 이어서 개발계획을 수립하고 사업구역을 확정하는 ‘정비구역지정’ 단계에서도 갈등 발생 빈도가 높았다. 그러나 ‘관리처분인가’ 단계에서는 갈등발생 빈도가 예상보다 높지 않았다. 이는 관리처분인가로 확정되는 주민들의 재산권 배분과 비용부담 규모 등은 주민의 최대 관심사항으로 사업의 모든 단계에서 갈등이슈화되기 때문으로 볼 수 있다. 그리고 갈등의 당사자 유형에 따라서도 갈등이 집중되는 시기에 차이를 보이고 있었다. 사업의 각 단계마다 업무 내용과 상호 역할이 다르기 때문에 그에 따라 갈등의 주체도 변화하기 때문이다.
넷째, 갈등의 진행단계에 대한 분석 결과이다. 주로 ‘경직화’ 단계와 ‘논쟁’ 단계 등 갈등 초기의 소극적인 대응단계에 있는 것으로 분석되었다. 다음으로 ‘법적대응’ 단계, ‘편향행동’ 단계, ‘세력화’ 단계의 순이다. 조합원과 세입자 간(BC), 조합원과 시공자 간(BD), 조합원 상호간(BB)에는 갈등진행의 초기단계인 ‘경직화’ 단계 혹은 ‘논쟁’ 단계에 있어 대화·양보·설득 등 적절한 갈등관리 수단을 통해 갈등을 해결하거나 완화할 수 있다. 그러나 조합집행부와 조합원 간(AB) 및 조합집행부와 세입자 간(AC)에는 ‘법적대응’ 단계까지 진행된 경우가 많았다. 이 세 집단은 주택재개발사업의 핵심 이해당사자로서 경제적 이권이나 사업주도권을 둘러싸고 치열하게 대립하는 경쟁에서 협의 및 조정에 실패하게 되고 결국 소송 등의 ‘법적대응’ 단계까지 진행되었다.
다섯째, 갈등의 사업구역 특성요인에 대한 분석 결과이다. 연구참여자와의 인터뷰 결과 주민들 중 장기 거주자의 구성 비율이 높은 구역, 대규모 토지 등 권리소유자, 임대수입자, 대로변 권리소유자가 많은 구역, 사업동의율이 높은 외지인의 구성 비율이 낮은 구역, 공공 시행방식이 아닌 민간 조합방식 구역, 주거· 상업 및 공장지역이 혼재된 구역, 아파트 분양대상에 제외되는 소규모 상가가 밀집된 구역의 경우에는 상대적으로 갈등이 발생할 가능성이 높은 것으로 파악되었다.
여섯째, 갈등의 원인 및 유형에 대한 분석 결과이다. 조합집행부와 조합원 간(AB), 조합집행부와 세입자 간(AC), 조합집행부와 시공자 간(AD), 조합원과 세입자 간(BC) 및 조합원과 시공자 간(BD)에는 경제적 이권의 분배 및 한정된 자리를 놓고 경쟁하는 과정에서 발생하는 ‘이해관계갈등’이 많았으며, 조합원 상호간(BB), 조합원과 행정기관 간(BE)에는 불신, 오해, 편견 등 상호관계의 이상으로 생기는 ‘관계상갈등’이 많았다. 또한 조합집행부와 행정기관 간(AE), 조합원과 행정기관 간(BE), 세입자와 행정기관 간(CE) 등 행정기관을 당사자로 하는 갈등의 경우에는 법·제도의 모순, 힘의 불균형 및 잘못된 업무 관행을 원인으로 발생하는 ‘구조적갈등’이 많았다. 그리고 조합집행부와 조합원 간(AB), 조합집행부와 세입자 간(AC), 조합원과 행정기관 간(BE), 세입자와 행정기관 간(CE)에는 관련 법령, 자료, 언행 등에 대한 해석 차이로 인해 발생하는 ‘사실관계갈등’도 일부 나타났다. 또한 조합집행부와 행정기관 간(AE), 조합원과 행정기관 간(BE), 세입자 상호간(CC), 세입자와 행정기관 간(CE)에는 가치관, 신념 등의 차이로 인해 발생하는 ‘가치갈등’도 일부 발견되었다.
일곱째, 갈등의 표출형태에 대한 분석결과이다. 전반적으로 ‘요구’ 형태로 갈등을 표출하는 경우가 가장 많았으며, 다음으로 ‘잠재불만’, ‘소송’, ‘폭력’, ‘집회’, ‘진정’ 등의 순이었다. 특히 조합집행부와 조합원 간(AB)의 ‘조합및임원불신임 관련’·‘협력업체선정 관련’·‘주도권다툼 관련’과 조합집행부와 행정기관 간(AE)의 ‘조합설립 관련’ 등의 갈등이슈는 ‘소송’의 행태로 갈등을 표출하는 경우가 상대적으로 많았다. 그리고 조합집행부와 조합원 간(AB)의 ‘주민총회 관련’·‘조합및임원불신임 관련’·‘보상및부담금 관련’·‘동의서징구 관련’과 조합집행부와 행정기관 간(AE)의 ‘조합설립 관련’·조합원 상호간(BB)의 ‘사업찬반 관련’·‘주도권다툼 관련’？‘협력업체선정 관련’, 조합원과 행정기관 간(BE)의 ‘개발반대 관련’, 시공자 상호간(DD)의 ‘시공권다툼 관련’ 등의 갈등이슈는 ‘폭력’ 형태가 상대적으로 많았다. 이같은 결과는 갈등의 당사자 유형이나 갈등의 이슈에 따라 갈등의 표출형태가 달라짐을 보여 준다. 주로 조합집행부, 조합원 및 행정기관 간에 경제적 이해관계를 둘러싸고 발생하는 갈등의 경우에는 ‘소송’이나 ‘폭력’으로 귀결되는 경우가 많기 때문에 원활한 사업 추진을 위해서는 이들에 대한 갈등관리가 중요함을 알 수 있다.
여덟째, 갈등의 관리방식에 대한 분석 결과이다. 경제적 이해관계가 첨예하게 얽혀 있는 주택재개발사업의 특성상 전반적으로 ‘경쟁형’ 및 ‘타협형’ 방식을 활용하는 경우가 많았다. ‘조합집행부’는 사업주체로서 갈등국면에서 법적 기준이나 원칙을 강요하거나 원활한 사업시행을 위해 일부 타협안을 제시하게 되는 ‘경쟁형’ 및 ‘타협형’ 방식을 주로 이용하고 있었다. 그리고 ‘조합원’은 대의원 혹은 비대위에 따라 갈등관리방식이 다른 것으로 나타났다. 대의원은 상대방이나 상황에 따라 ‘타협형’, ‘수용형’ 및 ‘회피형’의 여러 방식을 활용하고 있었다. 그러나 비대위의 경우는 조합집행부와 치열하게 대립하는 과정에서 ‘경쟁형’을 사용하는 경우가 많았다. ‘세입자’도 보상 및 이주문제와 관련하여 ‘경쟁형’과 ‘타협형’ 방식을 통해 목적을 달성하고자 하였다. ‘시공자’는 시공자 선정, 사업 인허가 등 원활한 업무 추진을 위해 조합집행부, 조합원 및 행정기관과의 갈등국면에서 ‘수용형’ 혹은 ‘타협형’을 주로 사용하였다. ‘행정기관’은 사업승인이나 민원처리 과정에서 주로 ‘타협형’, ‘경쟁형’ 및 ‘회피형’ 방식을 통해 갈등을 관리하고 있었다. 그러나 경쟁이나 회피 및 타협 방식은 순간적으로 갈등 해결효과는 있으나, 갈등이 재현되거나 갈등을 악화시킬 가능성이 많으므로 협의, 양보 등의 협력적인 갈등관리 노력이 요구된다.
이상의 분석 결과를 바탕으로, 갈등을 효과적으로 예방하고 관리하기 위한 몇 가지 제언을 하였다. ⅰ)주택재개발사업을 전적으로 민간에 맡기기 보다는 행정기관의 사업시행자로서의 역할, 사업지원자로서의 역할, 갈등중재자로서의 역할이 보다 강화되어야 한다. ⅱ)지역주민과 이해관계자가 참여하는 사업협의체 구성 등 협력적 거버넌스 구축, 정기 설명회·소규모 좌담회·토론회 등의 의견수렴 수단의 다양화, 주민 및 조합총회 개최 시 서면결의 방식보다는 직접 참여를 통한 의사결정 등의 실질적인 주민참여 방안의 검토가 필요하다. ⅲ)주택재개발사업의 부정과 비리 발생을 예방하기 위해 조합운영의 투명성 확보와 정보공개가 확대되어야 한다. 이를 위해 조합운영에 대한 행정기관의 관리·감독 철저, 회계감사 제도의 엄격한 운영, 공공관리 제도의 활성화, 사업비 구성과 집행, 각종 업체 선정과정 등 모든 사업정보의 공개가 필요하다. ⅳ)조합임원의 사업 역량을 제고하기 위해 전문적인 직무교육이 필요하다. 특히 다양한 갈등·분쟁 사례와 그 해결 사례, 최신 법령 교육, 갈등관리 매뉴얼 제공 및 교육 등을 실시할 경우 효과가 클 것이다. ⅴ)관련 법령 및 제도의 보완이 필요하다. 주민 및 조합총회의 제3자 참관, 대의원회의 운영방법의 개선, 지구수복형 재개발방식의 활성화를 위한 법제 정비, 집단이주지 마련, 현실적 영업손실 보상 등 영세 임차상인에 대한 보상 규정 등의 제도개선이 필요하다. ⅵ)주민들의 의식 변화가 필요하다. 주택재개발사업을 재산증식 및 경제적 이익창출의 수단으로 인식하기 보다는 쾌적한 정주공간을 조성한다는 근본적인 사업의 취지를 이해할 필요가 있다.