한국 지방자치단체의 사회복지예산 결정요인에 관한 연구 : [참여정부]의 분권교부세를 중심으로 = A study of determinats of social welfare expenditure in Korean Local Government : Focused on the Decentralized revenue sharing system of 'Participatory government'

국문 초록 (Abstract)

우리나라는 1960년 초부터 ‘선성장 후분배’라는 경제정책 기조를 유지함으로써 성장은 달성했으나 성장에 상응하는 복지의 수준과 질을 향상시키는데는 실패했다. 물론 경제성장과정에서 복지향상을 도모하는 정책이 제시되기는 했지만 그 정도가 우리가 체감하기에는 미흡한 선언적인 수준에 불과했다. 보다 적극적인 복지정책은 「참여정부」가 2005년부터 실시한 분권정책으로 실질적인 평등지향성의 사회복지정책이 이루어진 것으로 평가할 수 있다.
「참여정부」의 분권정책은 사회복지정책의 새로운 변화를 가져왔으며, 무엇보다 ‘복지재정에 있어서의 변화’가 가장 크다고 할 수 있다. 즉, 분권정책의 핵심은 ‘재정분권’으로 대표되며, 2005년부터 지방자치단체에 67개 사업을 이양하면서 거기에 소요되는 재정을 마련하기 위해 ‘분권교부세’를 도입하게 되었다.
본 논문은 ‘재정분권으로 실시된 분권교부세 도입’ 및 그러한 재정분권이 사회복지예산에 있어서 어떠한 요인들에 의해 결정되는지를 탐색하는 것이 주된 목적으로 한다.
분권교부세 도입 이전과 이후의 예산결정요인들 간의 비교분석을 위해 16개 광역자치단체를 분석대상으로, 2001년~2004년과 2005년~2007년을 분석시기로 선정하였으며, 분석기법으로는 기술통계, 상관분석, 인자분석, 다중회귀분석을 사용하여 실증적 분석을 실시하였다. 또한 분석모형으로는 정치·행정적, 사회·경제적 요인들뿐 아니라 점증적, 복지수요 등을 함께 통합하여 설명하는 통합모형을 근거로 하였다.
분석에 활용된 독립변수들은, 정치·행정적 변수로서 선거투표율, 정당경쟁, 자치단체장 소속정당 등을, 사회·경제적 변수로서는 1인당 지역내총생산, 인구밀도, 재정자립도, 1인당 지방세부담액 등을, 점증적 변수로는 전년도복지비지출비율을, 복지수요 변수로는 기초생활수급자비율, 등록장애인비율, 노인인구비율, 소년소녀가장비율 등을 사용했으며, 종속변수는 1인당 사회복지비지출액, 사회복지비지출비율 등을 활용하였다.
주요 분석결과는 무엇보다 분권교부세와 관련된 실태분석 결과가 내국세와 연동된 관계로 차후에 급증하는 복지수요를 제대로 반영하지 못했다는 것과 중앙부담보다 지방부담비율이 분권정책 실시이후 증가하고 있어 지역간 복지불평등 현상이 심화되고 있음이 확인되었다.
한편 분권정책 실시여부에 따른 사회복지 예산결정요인에 관한 비교연구 결과는 다음과 같다.
첫째, 분권교부세 전후의 복지비 변화양상을 살펴본 결과 분권교부세 실시 이후의 복지비지출비율이 실시전보다 가파르게 증가하고 있음이 확인되었다.
둘째, 우리나라 사회복지비지출에 영향을 주는 요인은 인구밀도, 재정자립도, 1인당 지방세부담액, 전년도복지비지출비율, 등록장애인비율 등으로 나타났다. 그리고 상대적 영향력 측면에서 분권교부세에 의한 사회복지비변화에 가장 많은 영향을 주고 있는 결정요인은 사회·경제적 및 복지수요 요인으로 확인되었다.
연구결과에 근거한 정책적 제언은 첫째, 급증하는 복지수요를 감당하기 위해서 분권교부세의 보통교부세 통합보다는 포괄보조금방식의 사회복지교부금제도 도입이 요구된다. 둘째, 사회복지교부금 제도가 도입될 경우, 교부금에 대한 일원화된 체제정비가 필요하다. 셋째, 분권교부세 부담에 있어서 지방자치단체의 재정력을 감안한 재원이양이 이루어져야 하는데, 이를 위해 지역별 특성에 따른 차등보조율 방식의 부담이 이루어져야 한다. 넷째, 사회복지 예산결정이 시민사회단체, 지역복지 실천조직 및 지역주민들의 참여로 이루어질 수 있는 로컬 거버넌스의 구축이 필요하다. 다섯째, 취약계층의 보호를 목적으로 하는 사업 등 국가사무의 성격이 강한 사업은 지방이양이 아닌 국고보조사업으로 유지해야 하며 재정적 책임에 있어서도 중앙정부의 권한을 더욱 확대시켜야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Though it greatly succeeded in economic growth through the so-called growth-first policy, Korea largely failed to enhance the quality of social welfare system compared to such economic growth. Of course, there were also some social welfare policies during the process of economic growth, but they remained no more than a declaratory gesture. It is only recently that more active and equity-oriented social welfare policy was pursued, with the decentralization policy in 2005, under the 'Participatory Government.'
The Participatory Government's decentralization policy gave a new impact on social welfare policy, and, in particular, the fiscal structure of the social welfare system. The key to the decentralization policy was 'fiscal decentralization': a 'decentralization tax' was introduced to meet the fiscal demand incurred by 67 services transferred to local governments in 2005.
In this context, this dissertation aims to explore what factors determined the fiscal decentralization and the resultant introduction of decentralization tax.
Sixteen higher-level local governments are analyzed in order to compare determinants of social welfare expenditure before and after the introduction of the decentralization tax, i.e., in the 2001-2004 and 2005-2007 periods respectively. As for analytical methods, descriptive statistics, correlation analysis, factor analysis, multiple regression are used. This study is based on an integrated model that synthesizes not only politico-administrative and socio-economic factors but also incremental variables and demand for social welfare.
The independent variables this study examines include politico-administrative variables such as voting rates, political party competition, and the political party membership of local government heads; socio-economic variables such as GRDP per capita, population density, fiscal independence rate, and local tax per capita; incremental variables such as social welfare expenditure of the previous year; and variable regarding social welfare demands such as ratio of basic livelihood security recipients, the ratio of the registered disabled, the ratio of elderly people, and the ratio of young breadwinners. Dependent variables include social welfare expenditure per capita, the ratio of social welfare expenditure, and so forth.
The result of study confirms that, above all, surveys on decentralization tax failed to reflect the rapidly increasing demand for social welfare, due to its covariance with internal tax, and that the regional disparity and inequality of social welfare deepened as a result of local financial burden increasing faster than the central government's burden.
The result of this comparative study of determinants of social welfare budgets and expenditure is as follows. First, the ratio of social welfare expenditure is sharply increasing after the introduction of decentralization tax. Second, the most significant factors that influence Korea's social welfare expenditure are population density, fiscal independence rate, local tax per capita, social welfare expenditure of the previous year, and the ratio of the registered disabled in order of significance. All in all, socio-economic variables and social welfare demands have been most influential in the shift in social welfare expenditure since the introduction of decentralization tax.
The result suggests the following policies. First, in order to meet the rapidly increasing demand for social welfare, it is necessary to introduce social welfare grant in a form of subsidy with block grant rather than incorporating decentralization tax into local share tax. Second, it is necessary to unify the grant system in case that a social welfare grant system is introduced. Third, given the regional disparity, more financial resources have to be transferred to local governments, particularly through differentiated local subsidies. Fourth, it is necessary to build local governance systems so that social welfare budgets are decided with the participation of civil organizations, local welfare practitioners, and local residents. Finally, services on the national scale, such as the protection of poor strata, should not be transferred to local government but be maintained by national subsidies, and the central government should take more fiscal responsibility on them.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구목적 1
• 제2절 연구범위 및 방법 2
• 1. 연구범위 3
• 2. 연구방법 4
• 제2장 사회복지예산의 결정요인에 관한 이론 5
• 제1절 사회복지예산 결정에 관한 이론적 고찰 5
• 1. 정치·행정적 결정요인 이론 7
• 2. 사회·경제적 결정요인 이론 11
• 3. 점증주의적 결정요인 이론 15
• 4. 복지수요 결정요인 이론 18
• 제2절 사회복지예산 결정요인 이론의 통합모형 20
• 제3절 선행연구 고찰 23
• 1. 연구경향 23
• 2. 연구방향 설정 30
• 제3장 한국 지자체의 사회복지재정 실태와 복지재정 분권정책 32
• 제1절 지방자치단체의 사회복지재정 실태 32
• 1. 지방자치단체의 지방재정 32
• 2. 사회복지재정의 개념 및 범위 36
• 3. 지방자치단체의 사회복지재정 실태 38
• 4. 분권교부세 제도변화 및 운영 실태 42
• 제2절 참여정부 복지재정 분권정책 54
• 1. 분권정책 개요 54
• 2. 재정분권의 의미 57
• 제3절 분권교부세 도입 및 특징 60
• 1. 분권교부세 도입배경 60
• 2. 분권교부세 내용 및 특징 64
• 3. 분권교부세 운영방식 71
• 제4장 사회복지예산의 결정요인 조사설계 76
• 제1절 분석틀 76
• 제2절 변수선정 및 가설설정 77
• 1. 변수선정의 근거 77
• 2. 독립변수 78
• 3. 종속변수 85
• 4. 가설설정 89
• 제5장 「참여정부」 지자체의 사회복지예산 결정요인분석 91
• 제1절 변수 특성분석 91
• 1. 독립변수 특성 91
• 2. 종속변수 특성 94
• 제2절 분권교부세 전후의 복지비 변화분석 96
• 1. 연도별 복지비지출비율 변화분석 96
• 2. 복지비지수와 분권교부세의 상관관계 98
• 제3절 각 결정요인별 인자분석 및 회귀분석 100
• 제4절 상호작용효과를 포함한 통합모형 회귀분석 105
• 제5절 가설검증결과 112
• 제6장 결론 및 제언 114
• 제1절 결과의 논의 114
• 제2절 정책적 제언 117
• 제3절 연구의 한계 120
• 참고문헌 122
• ABSTRACT 132