지상파방송 자율심의 시스템의 타당성에 관한 연구 : 지상파방송과 규제기관의 심의내용 및 심의관련자 인식조사를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A stronger content regulation had been imposed on the broadcasting systems of Korea than other media such as newspaper and etc. For considering social influences of the broadcasting industries entrusted with the broadcasting wave, the broadcasting should be democratic, which is one of public properties and opinions. Hence, the main purpose and the key concept of the Broadcasting Deliberation has been the public interest. The deliberation by Korea Standards Communication Commission (KCSC) has been involved with different problems, which was occurred by regulating MBC’s ““PD’s Note””. The deliberation agency for communication, the dispute about fair deliberation or its unconstitutionality, and the problem of after-fact deliberation were the most controversial topics. This study, thus, would try to find appropriate voluntary deliberation with the comparison between the deliberation by KCSC and the voluntary deliberation by ground-wave broadcasting systems themselves.
In case of shifting to the voluntary deliberation, ground-wave broadcasting systems would be the subject of that deliberation. For the practical examination of their deliberation system and capability, the current deliberation systems and its result in ground-wave broadcasting systems, were used to analyze, which include only KBS and MBC. Scholars, deliberation participants and producers in broadcasting systems, and KCSC deliberation members were also interviewed.
In the result of analysis, both the ground-wave broadcasting systems and regulatory agencies have been deliberated most for the Product Placement, but the ground-wave broadcasting systems have been more focused on the broadcasting language, the object, or the presentation technique. On the contrary, the regulatory agencies have been focused on the ethics, the responsibility, the objectivity, and the fairness for the public interest.
The result also shows that there are some positive changes increasing the shift possibility to the voluntary deliberation. Firstly, the deliberation criteria in three ground-wave broadcasting systems in Koreaare almost identical to KCSC’s and that makes the deliberation function works properly. Secondly, after the establishment of self-deliberation system in ground-wave broadcasting systems, KCSC’s regulations have been decreased (although there has been rises and falls more or less) since 2004. That fact proves the stabilization of self-deliberation system.
In the in-depth interviews with the experts, on the other hand, it is found that there are demands and capabilities virtually to the voluntary deliberation system. The deliberation systems in ground-wave broadcasting systems consisted of two stages. One is a beforehand deliberation according to Article 33 of The Broadcasting Act, other is an after-fact deliberation for the quality control of their programs. Also they have been established a self-deliberation committee and hired outside-monitoring agents. It proves that now they have an organized and informative deliberation system similar to KCSC’s. Secondly, in the changes of the broadcasting circumstances they have been tried to strengthen the self-deliberation (e.g. ‘Strikeout Rule’) and that shows their possibility of establishing a foundation to shift to the voluntary deliberation.
For strengthening the voluntary deliberation, however, the structural problem in the deliberation of regulatory agencies should be solved. As involuntary regulations by the regulatory agencies have been criticized for the functioning to ‘control’the broadcasting systems by a government department since 1963, the establishing of Korea Communication Ethics Commission, the necessity of solving these problems has the legitimacy. Solving structural problems of KCSC like Disputes about the fairness, unconstitutionalities, violations of the freedom of express, impracticalities or ambiguities of the regulation rules, and robotic deliberations, shifting to the voluntary deliberation is an ultimate solution. The changes of government’s media policies and of broadcasting circumstance, including the fusion between broadcast and communication and the newly approved Media Act, are strengthening the necessity of the voluntary deliberation. Involuntary regulations are conflict with the global trend of autonomy and the present government’s policy to deregulate media. The Media Act that was approved recently in the National Assembly of Korea is for deregulatingthe media ownership and regulation, including the business friendly media globalization. Deregulating media would be achieved only if when the deregulation for broadcasting deliberation, which controls the contents that is an essence of the broadcasting, is achieved in advance. For the consistency of policy of the government, involuntary regulations should change to the voluntary.
On the basis of the result, before the complete shifting to the voluntary deliberation there should be a ‘Korean model of voluntary deliberation’ with correction of the current involuntary deliberation, which makes the deliberation for the content voluntary in fact. So we suggest ‘Korean model of voluntary deliberation’ as following. Because of the fundamental limitation of the after-fact deliberation that causes problems like conventional deliberation, establishing “Deliberation Commission for Broadcasting Programs (DCBP)”affiliated with Korean Broadcasters Association, Korean Cable TV Association and etc. might be the solution to deliberate and regulate their contents in associated broadcasting systems. Deliberating normal programs beforehand by each broadcasting systems and obligating them to deliberate them after-fact might be other solution that uses the current self-deliberation system.
Once DCBP is established, current KCSCshould change their role to ““Deliberation Evaluation Commission for Broadcasting and Communication”” which would gather viewers’complaints, ask DCBP to re-deliberate, supervise these deliberations and plans for the total broadcast evaluation. That is, the shifting of KCSCis the change from current after-fact deliberation and regulation to overseeing the voluntary deliberation, managing and evaluating it. At the present, media circumstances are changing and the policy of deregulating media is about to be visualized. The discussions and studies are needed now because the task for shifting to the voluntary deliberation is unavoidable in Korean broadcasting systems. There would be no independency or freedom of the broadcast without the voluntary deliberation for their own contents.

국문 초록 (Abstract)

그 동안 방송에 대한 내용규제는 공적 재산인 전파를 수탁하는 방송사업자로서의 사회적 영향력과 방송의 민주적 역할론 등으로 인해 신문 등 여타 매체에 비해 강하게 부과되었고, 이로 인해 방송심의의 근본 목적이자 핵심 개념은 공익성이었다. 그러나 MBC ‘PD수첩’에 대한 제재를 계기로 방송통신위원회의 심의가 다양한 문제를 내포하고 있음이 지적되기 시작했다. 특히 방송통신심의위원회 기구 및 심의의 위헌성과 공정성 논란, 사후심의의 문제점 등이 집중적으로 거론되었다. 이에 본 연구는 방송통신위원회의 심의와 지상파 방송사 자율심의를 비교하여 바람직한 자율심의제도 도입방안을 모색하는데 목적을 두고 있다.
방송사 자율심의로 전환할 경우 심의주체가 될 지상파방송의 심의시스템과 심의역량은 어떤지를 실증적으로 검증하기 위하여 KBS, MBC 등 지상파방송의 심의 시스템과 자체심의결과를 내용 분석하고, 학계․방송국 심의관계자 및 제작자․심의위원회 심의관계자를 대상으로 현재의 심의 시스템과 방송사 자율심의 시스템에 대해 심층 인터뷰하였다.
내용분석결과, 지상파방송과 규제기관 모두 간접광고 심의내역이 가장 많은 것은일치했으나 지상파방송은 방송언어, 소재 및 표현기법 등 방송프로그램의 품질관리 심의에 중점을 두는 반면 규제기관은 윤리적 수준, 방송의 책임, 객관성, 공정성 등 방송의 공익성관련 심의에 중점을 두는 차이를 나타내고 있는 것으로 분석되었다.
특히 내용분석결과 자율심의체제로의 전환가능성을 높여주는 몇 가지 긍정적인 변화를 발견할 수 있었다. 첫째, 지상파 방송3사의 심의 기준이 방송통신심의위원회와 거의 동일해 심의기능이 정상적으로 작동하고 있다는 사실을 확인할 수 있었다. 둘째, 지상파방송사의 자체심의시스템이 구축되면서 방송위원회의 지상파방송에 대한 제재건수가 2004년부터 다소 기복은 있으나 감소 추세를 나타내고 있는 것도 방송사 자체심의가 점차 안정화되고 있는 증거로 해석된다.
심의관련자 심층인터뷰 결과에서도 방송사 자율심의 시스템에 대한 요구와 역량이 잠재되어 있음을 알 수 있었다. 첫째, 지상파 방송3사의 심의시스템은 방송법 제33조에 따른 사전심의와 프로그램 품질관리차원의 사후심의 2단계로 이뤄지고 있으며 자체심의위원과 심의요원과 외부 모니터요원을 두고 사내 인트라넷을 통해 체계적으로 심의하는 등 방송통신심의위원회 심의시스템과 유사한 비교적 체계적이고 정보화된 심의시스템을 구축하고 있는 것으로 확인되었다. 둘째, 지상파방송사들이 방송환경변화에 따라 ‘3진 아웃제’ 도입 등 나름대로 자체심의 강화노력을 기울이고 있다는 것도 자율심의 전환기반 구축 가능성을 보여주는 변화였다.
그러나 자율심의가 강화되기 위해서는 무엇보다 규제기관심의의 구조적 문제가 해소될 필요가 있다. 1963년 방송윤리위원회 출범 이후 중앙 행정기구에 의한 '통제'로 기능하고 있는 것으로 비판 받아온 규제기관 타율규제의 문제점 해소 차원에서도 정당성을 갖는다. 방송통신심의위원회의 공정성심의 논란, 위헌성, 표현의 자유 침해, 심의규정의 비현실성과 모호성, 기계적 심의 등의 구조적 문제를 해소하기 위해서는 지상파방송 자율심의전환이 궁극적인 방안이기 때문이다. 방통융합, 미디어 관련법 통과 등으로 미디어 환경변화에 따른 정부의 미디어관련 정책변화 및 방송환경 변화도 방송사 자율규제 논리를 강화시켜주고 있다. 방송내용 타율규제는 세계적인 탈규제추세와 현 정부의 미디어규제 완화정책과 배치되기 때문이다. 최근 국회에서 통과된 미디어관련법은 미디어의 글로벌화, 친기업화 등 미디어 소유와 규제를 대폭 완화하고 있다. 미디어 규제완화는 미디어 구조에 대한 규제완화 뿐 아니라 방송의 본질인 방송콘텐츠를 사실상 통제하는 방송내용규제 즉, 방송심의에 대한 규제완화가 이뤄져야 소기의 성과를 달성할 수 있을 것이다. 현 정부의 미디어정책의 일관성 확보차원에서도 타율규제를 자율규제 중심으로 전환해야 한다는 당위성을 갖는다.
이와 같은 연구결과를 토대로 현시점에서는 완전자율심의 전환에 앞서 현행 타율규제시스템을 일부 수정하여 내용심의는 사실상 자율심의로 전환하는 ‘한국형 자율심의제도’의 도입이 필요할 것으로 판단된다. 이에 한국의 실정에 적합한 다음과 같은 ‘한국형 자율심의모델’을 제안할 수 있다. 현재 방송사 사전심의만으로는 형식적인 심의 등 방송사 자체심의의 문제점을 해소하는데 근본적으로 한계가 있기 때문에, 한국방송협회, 한국케이블TV방송협회 등 방송사업자단체 산하에 가칭 ‘방송프로그램 심의위원회’를 설치하여 회원사의 방송프로그램을 사후심의하고 제재하도록 함으로써 방송내용을 방송사업자단체 스스로 규제하게 하는 방안이다. 일반 방송프로그램은 현재와 같이 방송사별로 사전심의하고 방송사별 사후심의도 의무화하여 방송사별 심의시스템을 활용하는 방안을 제시할 수 있다.
방송사업자단체 산하에 방송프로그램심의위원회가 설치되면 현재의 방송통신심의위원회는 방송통신 심의평가위원회로 명칭을 변경해 시청자불만사항을 직접 접수하여 그 심의를 방송프로그램 심의위원회에 요구하는 심의권을 행사하면서 방송사 자율심의 관리․감독, 프로그램등급제 운영, 종합적 방송평가 사업 등 위원회의 기능을 현재의 사후심의․제재기능 중심에서 자율심의 감독 등 심의행정 및 방송평가 중심으로 전환하면 될 것이다.
미디어 환경변화와 미디어 탈규제 정책이 가시화되고 있는 시점에서 지상파방송자율심의 전환과제는 더 이상 미룰 수 없는 한국방송계의 지상과제인 만큼 본격적인 논의와 심도 있는 정책연구가 필요하다. 방송내용의 자율규제 없이 진정한 방송의 독립성과 언론자유는 보장 될 수 없기 때문이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 문제제기 1
• 제2절 연구목적 3
• 제2장 이론적 논의 7
• 제1절 방송심의의 개념 및 특징 7
• 1. 방송심의의 개념론적 혹은 목적론적 개념 7
• 2. 방송심의 관련 근거법 및 방송통신심의위원회의 구조 11
• 3. 규제로서 방송심의의 유형 19
• 1) 내용규제 대상으로서의 심의 19
• 2) 방송심의의 유형 21
• 제2절 국내 방송심의 현황 24
• 1.방송심의 주체 24
• 1) 해외사례 검토 26
• 2) 국내사례 검토 37
• 2.국내 방송심의의 특성 42
• 3.현행 방송심의 제도의 문제점 43
• 1) 방송심의의 공익성 및 공정성에 대한 위헌성 논란 43
• 2) 정부의 간접적 통제 44
• 3) 심의의 비효율성과 불합리성 45
• 4) 방송심의규정의 모호성과 비현실성 47
• 5) 방송심의의 중층성복합성 50
• 제3절 심의의 딜레마, 표현의 자유와 언론의 책임 51
• 1. 표현의 자유에 대한 개념 정의 51
• 1) 주관적 공권(公權)으로서의 방송의 자유 54
• 2) 객관적 제도 보장으로서의 방송의 자유 56
• 2. 방송심의 제도: 표현의 자유에 대한 제한 57
• 1) 언론의 독과점화에 따른 표현 자유의 한계 58
• 2) 자율 심의의 부정론 59
• 3) 공익 수탁자의 공익성 개념에 대한 자율심의 규제의 문제점 60
• 제4절 방송심의의 근거와 목적으로서의 공익성(Public Interest) 개념 63
• 1. 방송심의의 목적: 공익성 63
• 2. 방송심의의 근거: 전파자원의 희소성 66
• 3. 방송심의의 근거: 전파자원의 공공소유론 70
• 4. 방송심의의 근거: 방송의 사회적 책임과 영향 72
• 5. 방송심의의 근거: 방송의 민주적 역할론 74
• 6. 디지털 시대 공익성 개념의 변화 76
• 7. 자율심의에 대한 기존 논의 80
• 제3장 연구문제 및 연구방법 83
• 제4장 연구결과 87
• 제1절 방송사와 규제기관심의내용 양적 분석 87
• 1. 분석방법 87
• 2. 분석대상의 특성 88
• 3. 분석결과 91
• 1)방송사자체심의내용 91
• 2)방송사와 규제기관심의내용 비교분석 99
• 3)방송사와 규제기관심의의 공통점과 차이점 103
• 4) 규제기관의 지상파방송심의제재추세 106
• 4. 소 결 107
• 제2절 방송사와 규제 기관의 심의 내용 사례분석 109
• 1. 분석대상의 특성 109
• 2. 분석 결과 110
• 1) 제재사유별 심의사례 110
• 2) 제재종류별 심의사례 139
• 제3절 심의관계자 심층 인터뷰 결과 145
• 1.연구방법 145
• 1) 응답자 특성 145
• 2) 설문 문항의 개요 146
• 2.연구결과 154
• 1) 지상파 3사 심의 시스템 154
• 2) 심의의 공적 책임과 역할 167
• 3) 방송통신심의위원회의 공정성 문제- 정치성 170
• 4) 방송통신심의위원회의 표현의 자유 침해 177
• 5) 방송통신심의위원회의 모호한 규정과 기계적 심의 186
• 6) 방송통신심의위원회의 간접광고와 협찬고지 심의 문제 191
• 7) 현행 심의제도의 개선 방안 195
• 8) 바람직한 자율심의 시스템의 전제 조건 204
• 3. 소결 217
• 제5장 논의 및 결론 223
• 제1절 방송사와 규제기관의 심의내용 및 심의관계자 인터뷰분석함의 223
• 제2절 지상파방송 자율심의전환방안 228
• 1. 현행 방송심의체제 보완 및 개선방안 228
• 2. 부분적, 점진적 자율심의 이관방안 230
• 3. 완전 자율심의 이관방안 231
• 제3절 결 론 233
• 제4절 연구의 한계 240
• 참고문헌 243
• 부록1 심의시스템에 대한 전문가 및 관계자 심층 면접지 255
• 부록2 방송심의에 관한 규정 275
• ABSTRACT 295