土地備蓄制度에 관한 公法的 硏究 = A Study of Public Land Reservation System in Public Law Perspective

국문 초록 (Abstract)

정부의 다각적 노력에도 불구하고 토지문제가 쉽게 해결될 것으로 보이지 않는다. 기존의 규제 중심의 대책으로는 한계가 있다는 인식하에 공공부문이 토지시장에 직접적으로 개입하는 토지비축의 필요성이 지속적으로 제기된 바 있고, 이러한 문제제기의 결실이 「공공토지의 비축에 관한 법률」(2009.02.06 제정, 법률 제9439호)의 도입이다. 가시적 성과가 없어 그 가치를 평가하긴 이르나 토지문제의 근본적 해결을 위한 의미 있는 시도라 생각한다. 이러한 상황에서 본 연구는 토지비축제도가 조기에 정착하여 원활하게 작동하고 궁극적으로 토지문제 해결에 기여할 수 있도록 하기 위해 현행 토지비축제도가 안고 있는 각종 문제점을 검토하여 개선방안을 도출함을 목적으로 한다.
기존의 국내 선행연구의 대부분이 토지비축의 정책적 필요성을 주장할 뿐 법제의 체계적 분석이나 공법적 관점에서의 통제에 관해서는 소홀히 다루고 있었고, 외국의 유사 법제 혹은 연구 성과를 찾아보기도 쉽지 않았다. 또한 제도 도입의 초기라는 점에서 국내 사법기관의 판단 역시 거의 없는 상황이었다. 이에 기존 선행 연구자료를 전반적으로 검토하되 본 연구는 토지비축관련 법제의 체계적 분석이나 해석론적 논의에 집중하였다. 이를 위해 제도도입 과정에서 생산된 문서나 관련 실무자의 의견을 상당수 참고하였고, 법제를 직접적으로 다룬 판례는 아니라 하더라도 토지비축의 한계설정과 관련하여 법원 혹은 헌법재판소의 판례를 참고하였다.
본 논문에서는 토지비축제도에 관한 본격적 논의에 앞서 토지비축제도의 개념 및 유형, 국토계획제도․국유지관리제도․손실보상제도․농지비축제도 등 유사제도와의 관계, 토지비축제도의 도입배경 및 필요성, 토지비축제도의 법적 근거, 토지비축제도의 한계, 토지비축의 방법 등 토지비축제도와 관련된 일반적 내용들을 고찰하였다. 토지비축제도의 개념과 관련하여 기존의 다양한 학문적 정의 및 실정법상 정의에 대한 종합적 검토를 바탕으로 토지비축제도란 주체․목적․대상․행위 네 가지를 개념요소로 하는 “공공부문에 의한 장래 공적수요에 대비한 토지의 사전적 취득․관리 및 공급에 관한 법체계”로 정의하였고, 유사제도와의 비교를 통해 토지비축제도의 본질을 명확히 함과 동시에 유사제도와의 관계 설정을 통해 토지비축제도의 정체성을 확보할 수 있는 이론적 기반을 마련하였다. 공익사업의 원활한 추진, 토지수급조절을 통한 토지시장의 안정, 국토의 계획적․효율적 이용 등 토지비축제도의 필요성에 대한 논의, 헌법 제119조 제2항, 「공공토지의 비축에 관한 법률」,「한국토지주택공사법」, 「국유재산법」및 「공유재산 및 물품관리법」, 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」등 토지비축제도의 법적 근거에 대한 논의를 통해 토지비축제도의 존립의 이론적․법적 기반에 관해 검토하였다. 토지비축제도의 장기적․안정적으로 운영되기 위해서는 공법적 한계를 준수해야 하는데, 이러한 의미에서 공공부문에 의한 토지시장 개입의 한계, 토지비축을 위한 강제적 수단의 허용범위에 관해 검토하였다. 더 나아가 토지비축제도 운영의 구체적 방법과 관련된 각종 제도들을 취득의 방법과 관리․공급의 방법으로 구분하여 일반적 내용을 검토하였다.
이어서 우리나라 토지비축제도의 일반법이라 할 수 있는 「공공토지의 비축에 관한 법률」을 중심으로 현행 토지비축제도의 내용을 전반적으로 살펴보았다. 총칙에서는 토지비축제도의 개념체계, 전체적 법의 구조, 공공토지비축종합계획 및 시행계획을 축으로 하는 계획체계, 공공토지비축심의위원회라는 의사결정기구와 토지은행이라는 집행기구로 구성되는 조직체계에 대해 검토하였다. 동법은 공공토지의 취득, 비축토지의 관리․공급에 관해 규정함에 있어 공공개발용 토지의 경우와 수급조절용 토지로 구분하여 규정하고 있는데, 이러한 규정 형식에 맞춰 논의를 전개하였다. 또한 동법은 공공개발용 토지는 중첩적 사업인정을 전제로 한 수용방식과 매수청구의 방식을 통해 취득하고, 수급조절용 토지의 경우는 협의매수나 선매를 통해 취득하도록 하고 있으며, 비축토지의 관리․공급과 관련해서는 전매제한 및 지정용도에 따른 사용 등에 관해 규정하고 있다. 그 밖에 법이 규정하고 있는 매립지․매립예정지 및 농지비축의 특례, 부동산 가격 안정에 관한 조치 등에 관한 내용을 간략히 살펴보았다.
이러한 현행 토지비축제도의 내용에 대한 논의에 이어 국내의 토지비축제도와의 비교법적 고찰 및 시사점 도출을 위해 독일, 프랑스, 일본의 토지비축 관련 제도를 검토하였다. 독일의 법정선매권제도, 프랑스의 도시선매권제도 및 장기정비구역 내에서의 선매권제도, 일본의 「도시계획법」 및 「공유지 확대추진에 관한 법률」상 선매제도, 선행취득제도의 내용을 검토한 결과, 외국의 경우 토지비축을 위한 방법으로 선매제도가 폭넓게 활용하고 있다는 점, 다양한 형태의 재원조달 수단을 구비하고 있다는 점, 형성권으로서의 선매권이 적극 활용되고 있다는 점, 비축을 위한 수용이 제한된 범위 내에서 허용되고 있다는 점, 선매가격을 조정할 수 있는 후속절차가 마련되어 있다는 점 등의 시사점을 얻을 수 있었다.
최근 지가의 급등으로 인한 보상가 상승으로 공익사업의 시행에 상당한 차질이 발생하고 있다. 더욱 심각한 문제는 보상가의 상승과 재원부족으로 인한 사업지연의 악순환이 고착화 되어 가고 있다는 것이다. 이러한 상황에 대처하기 위해 긴급히 도입된 제도가 도입 당시의 큰 기대와는 달리 각종 문제점을 노출하고 있고 개선책이 마련되지 않는다면 제도의 존립기반까지 흔들릴 수 있다는 문제인식하에 현행 토지비축제도의 문제점과 개선방안을 제시하였다. 본격적 논의에 앞서 토지비축제도의 정체성 확보, 공법적 통제를 통한 제도의 안정적 운용, 토지비축제도의 활성화와 실효성 제고 등 토지비축제도 발전의 기본방향을 제시하여 개별 문제점에 대한 개선방안을 제시함에 있어 일관된 기준으로 작용하게 하였다. 현행 토지비축제도는 크게 법체계, 공공토지의 취득, 비축토지의 관리․공급 및 재원조달 네 가지의 관점에서 문제점을 안고 있다.
먼저 토지비축제도의 본질에 대한 심도 있는 논의가 없는 상태에서 제도 도입이 이루어지다 보니 개념체계 혹은 용어사용에 상당한 혼란이 초래되고 있다. 법구조가 비축의 원인, 비축의 대상, 비축의 목적 등 일관성 없는 기준에 따라 구성되어 체계적인 법집행을 저해하고 제도 운영의 불명확성을 가중시키고 있다. 이러한 문제점 해소를 위해 목적-계획-조직-대상-취득-관리-공급이라는 제도의 체계가 긴밀하게 연결될 수 있도록 법체계의 개선방안을 제시하였다. 비축계획의 위상, 계획 상호간의 관계 등 계획체계의 문제, 공공토지비축심의위원회의 위상, 토지은행의 법적성격, 조직 상호간의 관계, 지장자치단체의 참여 범위 등 조직체계의 문제점에 대한 분석을 바탕으로 몇 가지 개선방안을 제시하였다.
공공토지의 취득과 관련해서는 첫째, 중첩적 사업인정 체계를 통한 수용 방식이 다양한 법적용상의 혼란을 유발하고 있으므로 공공개발용 토지 취득의 본질이 일반적인 공익사업용지의 취득과 크게 다르지 않은 이상 종전 사업인정을 통해 토지를 수용하고 필요하다면 일부 토지보상법의 특칙을 두어 토지비축의 효율을 극대화해야 한다는 의견을 제시하였다. 둘째, 현행법과 같은 기준으로 환매권을 인정하게 되면 토지비축제도 도입취지에 역행할 우려가 있으므로 환매권 발생의 기산점 또는 환매기간과 관련하여 특칙을 둘 필요성이 있다는 점을 제시하면서, 이의 도입으로 평등권 침해, 재산권 침해의 문제가 발생할 수 있으므로 보완장치가 필요하다는 견해를 제시하였다. 셋째, 현행법은 선매제도를 통한 토지취득을 일부 규정하고 있는데, 토지비축 수단으로서 선매제도의 활용가치에 비추어 선매의 범위를 확대해야 한다는 점, 선매조건을 개선해야 한다는 점, 선매의 성과를 높일 수 있는 제도개선이 필요하다는 점 등을 개선방안으로 제시하였다. 다만, 법정선매권의 도입과 관련해서는 재산권 제한의 한계와 관련하여 추가적인 논의의 여지가 있다는 의견도 제시하였다. 넷째 현행법은 공공개발용 토지의 취득과 관련하여 제한된 범위에서 매수청구를 통한 취득에 관해 규정하고 있는데, 현재 상태로는 성과로 이어지기 어려운 상황이므로 매수청구의 범위 확대, 매수조건의 현실화, 조정기능의 강화 등 제도개선을 통해 이를 활성화해야 한다는 의견을 제시하였다. 그 밖에 취득과 관련된 문제점으로는 비축대상 및 취득방법 다양화의 문제, 토지소유자에 대한 조세지원 확대 논의, 취득방법의 실효성 제고의 문제 등이 있는데 이러한 문제점에 대해서도 현행 법질서가 허용하는 범위 내에서 간략한 대안을 제시하였다.
공공토지의 관리․공급과 관련해서는 과도한 전매제한으로 공급에 차질이 발생할 우려가 있으므로 이를 완화해야 할 필요성이 있다는 의견을 제시하였고, 그 밖에 공급의 목적이나 용도에 적합한 관리, 장기임대 등 토지비축의 효과를 극대화 할 수 있는 공급방법 등에 관한 견해를 제시하였다.
마지막으로 토지비축제도의 장기적, 안정적 운영을 위한 가장 큰 문제는 어떻게 하면 자금조달을 원활하게 할 수 있을 것인가의 문제인데, 이를 위해 채권보상 및 대토보상 활용, 부동산금융 활용, 토지은행에 대한 조세지원 확대, 정부지원 확대 등을 대안으로 제시하였다.
제도 도입이 오래되지 않아 토지비축제도의 가치를 현재로서 판단하기는 이르나, 고질적인 토지문제 해결을 위한 상당히 의미 있는 정책의 변화라 할 수 있다. 토지비축제도에 대한 적지 않은 기대에 불구하고 위에서 언급한 다양한 문제점으로 인해 토지비축제도가 제 역할을 못할 위험은 얼마든지 있다. 따라서 인접제도와의 명확한 관계 정립, 각종 불명확하고 비효율적 제도 개선 및 공법적 통제를 통해 토지비축제도가 활성화 되고 안정적으로 운영되어 토지문제 해결에 많은 기여를 할 수 있기를 기대해 본다.

목차 (Table of Contents)

• 국 문 초 록
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 2
• 제2절 연구의 범위 및 방법 3
• 1. 연구의 범위 3
• 2. 연구의 방법 4
• 제2장 토지비축제도에 관한 일반적 고찰 6
• 제1절 토지비축의 개념 및 유형 6
• 1. 토지비축의 개념 6
• 1) 일반적 정의 6
• 2) 실정법상 정의 7
• 3) 소결 9
• 2. 토지비축의 유형 11
• 1) 목적에 따른 구분 11
• 2) 원인에 따른 구분 12
• 3) 그 밖의 구분 13
• 제2절 유사제도와의 관계 14
• 1. 문제제기 14
• 2. 국토계획제도와의 관계 15
• 1) 국토계획제도의 의의 15
• 2) 양 제도의 관계 16
• 3. 국유지관리제도와의 관계 18
• 1) 국유지관리제도의 의의 18
• 2) 양 제도의 관계 19
• 4. 손실보상제도와의 관계 20
• 1) 손실보상제도의 의의 20
• 2) 양 제도의 관계 22
• 5. 농지비축제도와의 관계 26
• 1) 농지비축제도의 의의 26
• 2) 양 제도의 관계 27
• 6. 소결 28
• 제3절 토지비축제도의 도입배경과 필요성 28
• 1. 토지비축제도의 도입배경 28
• 2. 토지비축제도의 필요성 30
• 1) 공익사업의 원활한 추진 30
• 2) 토지수급조절을 통한 토지시장의 안정 31
• 3) 국토의 계획적효율적 이용 32
• 4) 그 밖의 필요성 32
• 제4절 토지비축제도의 법적근거 35
• 1. 헌법적 근거 35
• 2. 법률상 근거 36
• 1) 공공토지의 비축에 관한 법률 37
• 2) 한국토지주택공사법 37
• 3) 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 38
• 제5절 토지비축제도의 한계 39
• 1. 공공부문에 의한 토지시장 개입의 한계 39
• 2. 토지비축을 위한 강제적 수단의 허용범위 40
• 1) 문제제기 40
• 2) 수용 42
• 3) 선매권 45
• 3. 소결 46
• 제6절 토지비축의 방법 47
• 1. 개요 47
• 2. 취득의 방법 48
• 1) 선매 48
• 2) 수용 49
• 3) 그 밖의 방법 50
• 3. 관리공급의 방법 51
• 제3장 현행 토지비축제도의 내용 53
• 제1절 개설 53
• 1. 논의의 범위 53
• 2. 배경 및 목적 53
• 3. 구조 및 특징 55
• 제2절 개념체계 및 비축의 대상 57
• 1. 개념체계 57
• 2. 비축의 대상 58
• 제3절 계획체계 및 조직체계 61
• 1. 계획체계 61
• 1) 공공토지비축종합계획 및 시행계획 61
• 2) 토지수급조사 64
• 3) 비축사업계획 및 매입계획 64
• 2. 조직체계 65
• 1) 개요 65
• 2) 공공토지비축심의위원회 66
• 3) 토지은행 67
• 4) 그 밖의 조직 70
• 제4절 공공토지의 취득 70
• 1. 공공개발용 토지의 취득 71
• 1) 수용에 의한 취득 71
• 2) 매수청구에 의한 취득 73
• 2. 수급조절용 토지의 취득 75
• 1) 협의매수에 의한 취득 75
• 2) 선매에 의한 취득 75
• 3. 그 밖의 토지의 취득 76
• 제5절 비축토지의 관리 및 공급 77
• 1. 관리의 방법 77
• 2. 공급의 방법 78
• 1) 개요 78
• 2) 공공개발용 토지의 공급 80
• 3) 수급조절용 토지의 공급 81
• 4) 그 밖의 토지의 공급 82
• 3. 전매 등의 제한 83
• 1) 전매 및 전대 제한 83
• 2) 지정용도에 따른 사용 84
• 4. 공급토지의 사용가능시기 85
• 제6절 그 밖의 내용 85
• 1. 매립지 및 매립예정지 비축의 특례 85
• 2. 농지비축의 특례 86
• 3. 부동산 가격안정에 관한 조치 87
• 4. 자료제공 요청 88
• 제4장 외국의 토지비축 관련 제도 89
• 제1절 독일의 토지비축 관련 제도 89
• 1. 개요 89
• 2. 법정선매권 제도 90
• 1) 선매권 행사의 요건 90
• 2) 선매권 행사의 방법과 절차 92
• 3) 선매토지의 관리 및 처분 93
• 제2절 프랑스의 토지비축 관련 제도 94
• 1. 개요 94
• 2. 장기정비구역(ZAD) 내에서의 선매권제도 95
• 1) 의의 95
• 2) 선매권 행사의 요건 96
• 3) 선매권 행사의 방법과 절차 97
• 4) 선매토지의 관리 및 처분 99
• 3. 도시선매권제도 100
• 제3절 일본의 토지비축 관련 제도 102
• 1. 개요 102
• 2. 도시계획법상 선매제도 103
• 1) 의의 103
• 2) 시가지개발사업등의 예정구역 내에서의 선매 104
• 3) 도시계획시설등의 구역 내에서의 선매 105
• 4) 도시계획사업 시행인가고시후의 선매 107
• 3. 공유지 확대 추진에 관한 법률상 선매제도 108
• 1) 의의 108
• 2) 선매권 행사의 방법과 절차 109
• 3) 선매토지의 관리 109
• 4. 선행취득제도 110
• 1) 의의 110
• 2) 방법 및 절차 111
• 제4절 스웨덴의 토지비축 관련 제도 112
• 1. 개요 112
• 2. 선매권 및 수용제도 113
• 3. 장기임대제도 113
• 제5절 외국 제도의 시사점 115
• 제5장 토지비축제도의 문제점 및 개선방안 118
• 제1절 토지비축제도 발전의 기본방향 118
• 제2절 법체계와 관련된 문제점 120
• 1. 개념체계의 혼란 120
• 2. 법구조의 혼란 121
• 3. 계획체계의 문제 122
• 4. 조직체계의 문제 123
• 제3절 공공토지의 취득과 관련된 문제점 126
• 1. 중첩적 사업인정 체계의 문제 126
• 1) 문제제기 126
• 2) 중첩적 사업인정 체계 도입의 배경 126
• 3) 중첩적 사업인정 체계로 인해 발생하는 구체적 문제점 127
• 4) 소결 130
• 2. 환매권의 문제 131
• 1) 문제점 131
• 2) 환매권의 기산일 및 환매기간 131
• 3. 선매제도 확대 도입의 문제 135
• 1) 문제점 135
• 2) 선매제도 도입의 필요성 135
• 3) 선매제도 도입의 한계 136
• 4) 개선방안 137
• 4. 매수청구를 통한 취득의 문제 139
• 5. 그 밖에 취득과 관련된 문제점 140
• 1) 대상 및 방법의 다양화 140
• 2) 취득방법의 실효성 제고 143
• 제4절 비축토지의 관리 공급과 관련된 문제점 144
• 1. 전매제한의 문제 144
• 2. 관리방법과 관련된 문제점 145
• 3. 공급방법과 관련된 문제점 146
• 1) 공공개발용 토지의 공급가격의 문제 146
• 2) 장기임대의 문제 147
• 제5절 재원조달과 관련된 문제점 148
• 1. 문제점 148
• 2. 개선방안 148
• 1) 채권보상 및 대토보상 활용 148
• 2) 토지은행에 대한 조세지원 확대 149
• 제6장 결 론 151
• 참 고 문 헌 160
• ABSTRACT 177