도시재생사업에서의 협력적사업시행방식과 절차개선에 관한 연구 : 세운재정비촉진사업을 중심으로 = Toward a Collaborative Implementation Model for Urban Regeneration in Seoul : With special reference to Se-Woon District

국문 초록 (Abstract)

도시는 끊임없이 성장과 쇠퇴를 지속한다. 성숙기에 접어든 도시는 교통과 통신의 발달로 교외화가 이루어지면서 산업과 인구의 유출이 시작되고 결국 쇠퇴하게 된다. 이러한 도시기능의 쇠퇴를 막기 위해서는 체계적이고 전략적인 접근이 필요하며, 이러한 접근을 위해 「도시재정비촉진을 위한 특별법」이 제정되었다. 기존의 개별적이고 소규모였던 재건축이나 재개발방식이 아닌 통합적이고 대규모의 개발을 유도하여 지역경제전반을 활성화시키기 위한 제도를 도입하였다고 볼 수 있다. 하지만 재정비촉진지구 지정이후에도 실질적으로 가시적인 성과는 보이고 있지 못한 실정이다. 지금까지 재생에 관한 연구는 대부분 선진국사례에 대한 분석이나, 파트너십의 형성, 제도적 보완에 관한 것들이 주류를 이루고 있었다. 이에 본 연구에서는 실질적으로 도시재생사업을 활성화시킬 수 있는 사업방식을 제시하고자 시도되었다.
현재의 도시재생사업방식은 기존의 재건축․재개발방식과 큰 차이를 보이지 못하고 있다. 사업지의 광역화로 인해 사업기간이 늘어나고 비용 부담이 커지고 있는 실정이어서 오히려 정체되고 있는 것이 현실이다. 이와 같은 현행제도의 문제점을 해결하기 위해서는 보다 다양한 이해관계자들을 포함할 수 있고, 재무적 건전성을 확보할 수 있는 사업시행주체의 구성과 절차적 간소화나 유연화가 필요하다. 본 연구에서 제안한 도시재생사업 활성화를 위한 협력적 사업시행방식은 사업과 관련 있는 공공기관과 토지 소유자, 임차인, 시공사, 금융사, 개발회사 등 다양한 이해관계인이 법인체형태의 실질적인 사업주체를 구성하고, 이러한 사업주체는 재무적 건전성을 확보하기 위하여 일정액 이상의 자본금을 각각의 이해관계자들의 출자를 통해 구성함으로써 사업의 안전성을 확보하고, 사업의 기획 단계부터 끊임없는 의사소통을 통해 사업과 관련된 문제요소들을 최소화하는 방식이다. 또한, 현행 지구지정, 계획수립, 사업시행으로 구분되어 있는 절차적 복잡성의 문제를 해결하기 위해 일정한 자격요건을 갖춘 사업시행주체들로 하여금 사업을 선 제안하는 형태의 절차적 간소화를 포함하고 있다.
본 연구에서는 현재 사업이 진행되고 있는 세운재정비촉진지구의 분석을 통해 문제점을 도출하고, 전문가들에 대한 설문조사를 통해 도시재생사업에 대한 문제점과 보완요소를 도출하였다. 설문조사 결과를 살펴보면, 도시재생을 위해 제정된 「도시재정비촉진을 위한 특별법」보다는 「도시 및 주거환경정비법」 등의 개별법에 의한 추진을 선호하고 있었으며, 도시재생사업을 효과적으로 수행하기 위한 사업시행주체로는 SPC형태의 민관합동법인을 가장 효율적인 사업시행주체로 생각하고 있었다. 또한, 일원화된 재생법규의 필요성을 나타냈다. 세부적으로는 현재 운영되고 있는 사업협의회나 공공기관의 역할, 광역적 개발계획은 요인분석 상 같은 회전공간에 위치하여 개선이 크게 필요한 것으로 나타났으며, 도시계획시설사업으로의 추진이나 사업구역의 축소 또는 단계별개발계획의 허용은 반드시 필요한 요인으로 분석되었다. 공공기관의 출자는 사업의 안정에 도움을 줄 수 있고, 사업주체의 재무적 건전성은 꼭 필요한 요소로 평가할 수 있었다. 또한, 담보대출금리와 PF 대출금리의 차이, 시공사의 지급보증을 요구하는 현 PF 형태는 개선되어야할 문제점으로 지적되었다. 사업주체간의 역할에 있어서 공공은 의사소통제도의 구비나 적절한 대화창구로서의 역할을 하지 못하고 있는 것으로 나타났으며, 의사소통은 기획단계 초기부터 시작되어야 한다는 것을 확인할 수 있었다.
이처럼 현행 도시재생사업에서는 사업주체의 구성과 절차적 문제점이 많이 있는 것으로 나타났다. 이에 대한 해결방안으로 우선 효과적인 사업시행주체의 구성방안을 제시하였다. 도시재생사업이 원활하게 추진되기 위해서는 우선 대상지구 선정기준에 따라 지정된 지역을 대상으로 중앙 및 지방정부 차원의 중장기적인 지원과 평가체계를 마련하는 것이 필요하며, 공공이 다양한 참여자들 간의 이해관계를 조정하는 코디네이터 역할의 강화, 공공투자에 대한 평가를 통해 계속지원 여부를 판단하는 지원체계 마련 등 공공의 역할모델을 새롭게 정립할 필요가 있다. 또한, 도시기반시설 정비에 대한 중앙정부 차원의 재정지원이 거의 없는 우리의 경우, 공공의 자금투입을 최소화하고 민간의 자본과 기술을 활용하되 공익과 사익을 적절히 조화할 수 있는 이른바 민간과 공공이 함께 참여하는 민관합동법인(SPC) 제도가 필요하다. 이러한 민관합동법인(SPC)은 사업을 충분히 이끌어 갈 수 있는 재무적 건전성을 확보하여야 하고, 다양한 이해관계인을 포함할 수 있어야 한다. 사업의 초기부터 다수의 이해관계인이 출자한 SPC를 통한 사업시행이 필요하며, 이를 통해 사업기간의 축소, 사업수익의 확대, 공익과 사익의 조화를 이룰 수 있을 것으로 판단되어진다. 다음으로 절차적 개선방안을 제시하였다. 현재의 재정비촉진사업은 지구지정과 촉진계획수립을 공공이 주도하는 방식으로 되어 있으나, 민간이 제안하고 공공이 평가하는 방식의 도입을 제시하였다. 절차적 개선안은 사업의 시행에 있어서 여러 가지 유리한 장점을 가지고 있다. 우선 제안자에 대한 적절한 규제를 한 후 사업제안을 받음으로써 향후 추진되어야할 사업구도를 초기부터 보다 명확하게 할 수 있다. 또한, 지구지정과 계획수립의 두 단계를 모두 지방자치단체가 수립하는 현재보다 진행속도를 빠르게 할 수 있다. 마지막으로 독립적인 타당성 검토부서를 통하여 사업의 타당성과 적격성을 검토 받아 전문가에 의한 가이드라인과 사회적 편익 등을 우선적으로 구성해 볼 수 있고, 공익과 사익의 적절한 추구를 꾀할 수 있다. 또한, 협력적 사업방식을 실제사업에 적용할 경우 사업 초기단계의 막대한 비용절감효과와 시간절약효과를 가져온다는 것을 정량적으로 계산하였다.
도시재생사업을 성공적이고 효과적으로 수행해 나가기 위해서는 본 연구에서 제시한 협력적 사업시행방식 이외에도 많은 제도와 환경의 개선이 이루어져야 한다. 본 연구에서는 사업 초기의 사업시행주체의 구성이나 공사 착공이 이루어지기 전까지의 절차적인 문제의 개선에 초점을 맞추었다. 하지만 실제사업에 있어서는 사업시행주체가 구성되고 착공이 된 이후에도 수많은 문제점들에 부딪치게 되며, 현재 진행단계에 있어서도 사업시행자를 선정하기위한 동의자수 선정방식이나 용적률 완화의 문제 등 다양한 문제들이 산재해 있는 것이 사실이다. 또한, 실제사업에 있어서는 완공 후 인․허가의 문제나 시설을 운영하기 위한 프로그램의 문제 등 다양한 문제가 나타날 것이며, 이러한 프로그램적인 문제들은 사실상 지역을 활성화하고, 도시재생사업을 성공시키기 위한 더욱 중요한 요소로 작용할 수도 있다. 하지만 사업시행초기에 있어서의 문제점은 도시재생사업을 실현하기 위한 초석이 되며, 이 단계를 거치지 않고서는 도시재생사업을 실현할 수 없기 때문에 사업초기 시행방식의 개선은 무엇보다 중요하다고할 수 있다.
도시재생사업이 성공적으로 이루어진다면 가장 큰 도심 쇠퇴문제의 유발요소 중의 하나인 인구와 산업의 교외화를 막을 수 있을 것이며, 이는 결국 생활의 질의 향상과 도시경쟁력을 제고시키는 수단이 될 수 있을 것이다. 특히 도심부는 입체적 토지이용으로 주거, 쇼핑, 문화, 산업 등 복합개발이 가능하며, 특히 직․주간 이동거리의 감소와 생활편이성 증진 등 사회적 편익 증진에 크게 기여할 수 있을 것이다. 결국 도시재생을 통한 지역경제의 활성화는 궁극적으로 도시의 경쟁력을 강화하는 중요한 요소가 될 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 6
• 제2장 협력적 사업시행방식 도입을 위한 이론적 고찰 11
• 제1절 도시재생의 이론적 고찰 11
• 1. 도시재생의 개념 및 필요성 11
• 2. 도시재생의 형태 및 유관개념 18
• 3. 도시재생에서 공공의 개입 26
• 4. 도시재생사업 시행을 위한 파트너십 29
• 제2절 협력적 사업시행방식 도입을 위한 제도적 고찰 33
• 1. 도시재생관련 제도의 변화 33
• 2. 재정비촉진지구에서의 사업시행제도 36
• 3. 민간투자사업 시행제도의 활용 42
• 4. 선진국의 도시재생사업 시행제도 연구 48
• 5. 협력적 사업시행방식 도입을 위한 시사점 57
• 제3절 선행연구의 검토 및 분석틀의 설정 59
• 1. 선행연구 검토 및 본 연구의 차별성 59
• 2. 분석틀의 설정 66
• 제3장 세운재정비촉진지구 사례분석 68
• 제1절 상위계획 및 관련법규 검토 68
• 1. 청계천 복원에 따른 도심부 발전계획 68
• 2. 2010 도시환경정비 기본계획 70
• 3. 2020 서울도시기본계획 72
• 4. 관련법규 검토 73
• 제2절 세운재정비촉진지구 사례분석 76
• 1. 세운지구 선정의 이유 및 목적 76
• 2. 세운상가 주변지역의 연혁 78
• 3. 세운재정비촉진사업 개요 80
• 4. 세운재정비촉진사업의 세부현황 및 여건분석 90
• 제3절 세운재정비촉진지구에서의 사업시행방식 분석 99
• 1. 세운재정비촉진지구의 사업시행환경 99
• 2. 세운재정비촉진지구 사업시행방식의 특수성 111
• 제4절 세운재정비촉진사업 시행방식의 문제점 121
• 1. 재정비촉진사업 시행방식의 일반적인 문제점 121
• 2. 세운재정비촉진사업 시행방식의 문제점 124
• 제4장 전문가 조사에 의한 시행방식의 문제점 분석 131
• 제1절 사업시행방식의 문제점 분석을 위한 전문가조사 개요 131
• 1. 조사의 설계 및 방법 131
• 2. 설문조사 대상자의 특성분석 135
• 3. 도시재생사업관련 기초조사결과 분석 136
• 제2절 전문가 조사 결과분석 141
• 1. 제도적 환경에 대한 분석 141
• 2. 개발금융환경에 대한 분석 146
• 3. 협력적 사업시행주체의 구성을 위한 역할 분석 151
• 4. 설문분석결과 종합 158
• 제5장 협력적 사업시행방식의 적용과 효과 160
• 제1절 세운재정비촉진사업의 문제점 해결방안 160
• 1. 제도적 보완방안 160
• 2. 공공의 역할 다양화 및 민관합동법인(SPC)의 활용 162
• 3. 파트너십의 활용 170
• 제2절 도시재생사업을 위한 협력적 사업시행방식의 적용과 효과 172
• 1. 협력적 사업시행주체의 구성 방안 172
• 2. 사업시행주체 구성원의 역할 178
• 3. 협력적 사업시행주체구성에 의한 효과 183
• 4. 사업시행절차 개선방안 186
• 5. 사업시행절차 개선에 의한 효과 192
• 제3절 협력적 사업시행방식의 효과 종합 197
• 제6장 결론 199
• 참 고 문 헌 205
• 부록 1. 전문가 조사 설문지 212
• 부록 2. 전문가 조사 리스트 218
• 부록 3. 사업수지분석의 전제 219
• 부록 4. 세운지구 개발 조감도 224
• ABSTRACT 225
• 감사의 글 231