公正去來法 違反事件의 處理節次에 관한 硏究 : 公正性 强化 方案을 中心으로 = A Study for Reinforcing the Fairness of Case Handling Procedure of Korea Fair Trade Act

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國 文 抄 錄
[公正去來法 違反事件의 處理節次에 관한 硏究-公正性 强化方案을 中心으로]

經濟가 잘 되려면 무엇보다도 公正한 市場秩序가 전제되어야 한다는 신문사설의 논제가 우리의 화두이다. 그러나 市場經濟의 완전한 작동은 限界가 있다. 주어진 환경에서 價格機構의 長點이 極大化될 수 있도록 여건을 조성할 임무가 競爭法 執行當局에게 주어져 있다. 競爭이란 選擇이 존재한다는 것을 의미한다. 市場에서 選擇의 여지가 존재한다는 것은 獨占狀態의 獨占事業者가 부당한 獨占利潤을 누리지 못하도록 하는 競爭事業者가 존재한다는 것이다. 이 경우 消費者는 市場의 혜택을 가장 많이 얻을 수 있다는 것이다. 우리나라에 競爭法이 도입되어 市場規律의 基本法制로서 자리 잡은 지도 어언 30년이 되어간다. 올바른 法執行을 위한 제도적 인프라가 어느 정도 구축되었다는 평가이다. 그러나 公正去來委員會가 처한 현재의 상황을 다시 한 번 살펴보고 새로운 발전방향을 모색해 볼 필요가 있다. Global Competition Review 등 외부에서 한국 公正委를 先進 競爭當局이라고 높이 평가하고 있지만, 이에 걸 맞는 實體的, 節次的 측면에서 지속적으로 부족한 점을 찾아서 제도를 보완해 나가야 한다. 公正去來委員會의 역사가 쌓이면서 국내외의 우리나라 公正去來法 垂範者들이 競爭法 法理에 대한 이해가 깊어져 개별 事件마다 치열한 法理다툼이 심화되어 가고 있다. 체계적이고 종합적인 實體的 분석에 대한 요구와 함께 事件의 節次的 진행에 대한 관심도 점차 높아지고 있다. Microsoft事件(2007), Intel事件(2008) 등 多國籍企業들에 대한 公正去來法 적용이 늘어가고 다국적기업들의 不當共同行爲事件에서의 自進申告者 減免申請(leniency)이 늘어가면서 한국 公正去來委員會의 事件處理節次가 전 세계적인 관심의 대상이 되고 있다. 국내의 經濟狀況的 측면에서 볼 때 연간 2,000건이 넘는 不公正行爲 申告가 접수되고, 4,000건이 넘는 事件을 處理하는 公正委로서는 효율적인 事件處理가 중요한 과제이면서, 심도 있는 분석을 통해 타당한 결론을 내려야 한다는 환경에 처해 있다. 또한 競爭法 違反事件을 調査, 審査, 審議하여 制裁措置를 내리는 公正去來委員會로서는 每事件마다 準司法的 競爭法 專擔機構로서의 決定의 信賴性을 담보하여야 하는 책무가 주어져 있다 하겠다. 準司法的 行政機關으로서 公正去來委員會가 民刑事 事件 訴訟을 담당하는 법원과 동일한 訴訟節次를 통해 決定을 내리는 것은 설립취지에 부합하지 않을 것이다. 公正性과 效率性의 지도理念을 동시에 추구해야 하기 때문이다.
公正去來委員會 나름대로 최대한 효율적이지만, 適法節次原則이라는 憲法的 가치의 본질을 반영한 公正한 節次를 갖추기 위한 노력은 소홀히 할 수 없다고 하겠다. 미국에서 普通法(Common Law)의 法原理의 토대위에서 발전해온 競爭法의 基本法理를 執行하기 위한 機構인 미국 聯邦去來委員會(Federal Trade Commission, FTC)의 예를 따라 전 세계적으로 準司法的 合議制 行政機關의 설립형태를 보이고 있다. 미국 競爭法의 종합본이라는 일본 獨禁法 執行機構인 公正取引委員會나 우리나라 公正去來委員會가 대표적인 예라 하겠다. 行政節次의 효율성이라는 長點을 잃지 않으면서 司法節次의 公正性을 적절히 조화시키느냐가 節次的 관점에서의 핵심적 논점이다. 우리나라 公正去來委員會도 1981년 公正去來法 制定施行이후 1996년에는 법에서 위임받은 告示형태의 事件處理節次規則을 制定하여 수차례의 改正을 통해 수정보완하면서 審査 및 審議節次는 물론 被審人의 防禦權 强化를 위한 제도적 틀을 갖춰 오고 있다.
公正性을 보완하는 방향은 분명하다. 미국, EU, 일본 등 競爭法 도입 경험이 많은 외국의 사례를 참조하면서, 節次的 관점에서 가장 중요한 憲法上 指導原理인 適法節次原理에 기반을 두고 살펴보아야 할 것이다. 適法節次는 영국과 미국에서 自然的 正義의 法의 支配原則이 判例를 통해 축적된 法治主義의 본질적인 내용으로서 국민과 國家機關의 관계에 있어서 恣意的인 法執行을 예방하기 위한 節次的 측면에서의 憲法原理라 하겠다. 제9차 憲法 改正을 통해 명문화한 우리 憲法 제12조 제1항의 「누구든지 … 適法한 節次에 의하지 아니하고는 處罰․保安處分 또는 강제노역을 받지 아니한다」는 適法節次原理의 개념, 적용범위와 위상 등에 학설의 논란과는 무관하게 公正去來事件 節次는 이를 보완의 지향점으로 삼아야할 것이다. 憲裁는 判例에서 ‘현행 憲法이 명문화하고 있는 適法節次 原理는 단순히 立法權의 留保制限이라는 한정적 의미에 그치는 것이 아니라 모든 國家作用을 支配하는 독자적인 憲法의 基本原理로서 해석되어야 할 原則이라는 점 … 할 것이다.’라고 밝히고 있음을 봐서도 분명하다. 더구나 2003.7.24일 憲裁가 判決(2001헌가25)한 公正去來委員會의 課徵金賦課의 適正性을 다룬 事件에서 ‘사실수집과 평가에는 이에 대한 전문적 지식과 경험을 갖춘 機關이 담당하는 것이 바람직하다는 … 通知, 意見陳述의 機會賦與 등을 통하여 당사자의 節次的 參與權을 인정하고 있으며, 行政訴訟을 통한 司法的 事後審事가 保障되어 … 適法節次原則에 違反되거나 사법권을 법원에 둔 權力分立의 原則에 違反된다고 볼 수 없다.’고 판결문에서도 적시하고 있음을 볼 때 분명하다고 하겠다.
기존에 미국 법무성(Department of Justice, DOJ)이 미국 獨禁法의 근간인 Sherman법을 執行하고 있었음에도 불구하고, 經濟活動에서 개별적인 去來行爲가 競爭의 관점에서 용인될 수 있는지의 판단을 법원보다는 經濟活動의 실정이 밝은 전문가들에게 맡기는 것이 낫다는 믿음에서 1915년에 새롭게 FTC가 準司法的 기능을 가진 合議制 獨立行政機關으로 설립된 이후 여러 가지 節次的 발전이 이루어졌다. 5명의 위원과 調査와 訴追를 담당하는 각국 및 行政法判事로 구성되어 있다. 우리나라 公正去來法 도입에 많이 참조되었던 일본 獨禁法은 2차대전후 미국의 Sherman법(1890), Clayton법(1914), FTC법(1914)을 하나의 법체계로 수용하여 도입된 후 여러 차례의 改正이 이루어졌고, 獨禁法 執行機構인 公正取引委員會도 미국 FTC의 準司法的 合議制 獨立機關으로 설치되었다. 위원장 등 위원, 事務總局, 行政審判官 등으로 구성되어 있다. 1958년 로마조약에 根據한 競爭法을 執行하는 EC 競爭當局의 경우 競爭擔當 委員, 事務總局, 聽聞擔當官(Hearing Officer) 등으로 구성되어 있다.
우리나라를 포함한 비교대상이 되는 國家 모두에서 공통적인 문제는 行政機構로서 限界인 訴追機能(prosecutorial function)과 審判機能(adjudicatory function)이 한 機關내에 설치되고 운영되는 융합의 문제이다. 이의 보완책으로 미국 FTC는 行政法判事(Administrative Law Judge), 일본은 行政審判官, EC는 聽聞擔當官(Hearing Officer) 등 訴追에 관여하지 않는 行政審判官을 두고 있다. 미국은 審議에 참여하는 調査官과 審判者의 접촉을 일정부분 분리한 조직내 직능의 분리나 審判者는 審査官측이나 被審人측 일방하고만 접촉할 수 없도록 하는 一面的 意思疏通을 禁止하고 있다. 이에 대해 우리나라도 앞에서 언급한 課徵金관련 憲裁의 판결중 ‘…裁判節次와 상응하게 調査機關과 審判機關이 분리되어야 하고,…’라는 소수의견을 감안하여 비교대상 國家들이 行政審判官 제도를 두고 있는데 비하여 小會議를 두어 一定基準 이하의 事件에 대한 一次審議를 담당하게 하는 조직 구성체계를 두고 있으며, 調査와 訴追에 대한 最終意思決定을 事務處長이 전적으로 담당하여 委員會와 분리하고 미국의 一面的 意思疏通禁止와 유사한 직무관련자와의 接觸을 禁止하는 등의 보완方案을 施行하고 있다. 그러나 미국 등의 行政審判官 제도의 長點을 小會議 운영에 어떻게 반영하여 더욱 公正性을 强化해야 할 것인지는 과제라 하겠다. 公正去來法에 委員會는 독립적으로 업무를 수행한다는 規程을 두고 있으며, 위원의 자격요건, 임기 등을 법에 명문화하여 公正性의 전제조건중 하나인 판단자의 독립성이 상당히 이루어지고 있다고 할 수 있다. 기타 憲裁 판결에서 기본요건으로 規程한 通知, 意見陳述 機會賦與 등 防禦權 强化 方案 등 節次的 改善은 꾸준히 새로운 문제를 발굴하고 이해관계인의 제안을 경청할 필요가 있다. 또한 同意命令制度의 도입은 事件處理의 효율성 제고는 물론 투명한 節次를 통해 公正性 제고에도 기여할 것으로 보인다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 序 論 1
• 제1절 硏究背景 1
• 제2절 硏究目的 5
• 제3절 硏究範圍 및 方法 6
• 제2장 公正去來法 違反事件處理와 憲法上 適法節次原理 8
• 제1절 序 8
• 제2절 適法節次 原理의 意義 11
• 1. 適法節次의 意義 11
• 2. 憲法上 適法節次原理의 保障範圍와 意味 13
• 제3절 憲法裁判所 判例를 통해 본 우리 憲法 및 公正去來法에서의 適法節次 17
• 1. 우리 憲法의 適法節次 原理의 내용 및 적용범위 17
• 2. 適法節次의 適正性 18
• 3. 適法節次原理에 대한 公正去來法관련 憲裁의 判例 검토 19
• 4. 適法節次原理에서 도출되는 節次的 요청 21
• 제4절 小結 21
• 제3장 現行 公正去來法上 事件處理節次 23
• 제1절 公正去來法上 事件處理節次의 基本原理 23
• 제2절 公正去來法上 事件處理節次의 발전 36
• 1. 公正去來法 36
• 2. 事件處理節次規則 39
• 제3절 公正去來委員會 事件處理節次의 主要內容 51
• 1. 意 義 51
• 2. 事件處理 節次의 槪念 및 開始要件 56
• 3. 違反行爲 調査 58
• 4. 事件의 審査 61
• 5. 審議節次 70
• 6. 不服節次 75
• 7. 課徵金, 告發(刑罰) 등 履行確保手段 77
• 제4절 示唆點 90
• 제4장 主要 外國에서의 公正去來法 事件處理節次 91
• 제1절 序 91
• 제2절 미국 FTC(Federal Trade Commission) 94
• 1. 미국 FTC의 法執行根據 및 執行組織 94
• 2. 미국 FTC 獨禁法 事件處理節次 101
• 제3절 EU의 競爭當局에서의 事件處理節次 115
• 1. 根據規程 및 EC 競爭法 執行組織 115
• 2. EU Commission의 事件處理節次 120
• 제4절 일본 公正取引委員會 130
• 1. 일본 公正取引委員會의 法執行根據 및 執行組織 130
• 2. 公正取引委員會의 事件處理節次 137
• 제5절 示唆點 155
• 제5장 公正去來事件處理의 公正性 强化를 위한 問題點 및 改善 方案 157
• 제1절 序 157
• 제2절 公正去來法 執行節次의 基本原理 設定 등 節次法體系 整備 160
• 제3절 組織의 獨立性 및 機能融合問題와 機能分離 등 改善方案 162
• 1. 組織 및 委員會 독립성 强化 162
• 2. 調査機關과 審判機關의 融合 批判에 대한 補完方案 167
• 제4절 節次的 補完이 필요한 問題點과 改善方案 175
• 1. 通知 및 意見陳述 機會賦與 등 추가적인 節次保障의 問題 및 改善方案 175
• 2. 事前準備節次 및 審議續開制度의 問題點 및 制度 補完方案 178
• 3. 被審人의 防禦權 保護强化 問題點 및 改善方案 180
• 4. 營業秘密의 範圍와 保障强化의 問題點 및 改善方案 181
• 5. 宣告制度 導入 問題의 問題點 및 改善方案 182
• 제5절 同意命令制度의 導入과 定着 183
• 1. 同意命令制度의 意義 및 導入 必要性 183
• 2. 外國의 同意命令制度 189
• 3. 도입추진중인 同意命令制度의 주요 내용 194
• 4. 同意命令制度 導入관련 爭點 197
• 제6장 마무리 211
• 參考文獻 214
• Abstract 222