韓國 敎員評價政策의 變動 分析 : 옹호연합과정모형(ACPF)의 적용 = (An) analysis on factors and processes of teacher evaluation policy change in Korea : with priority given to the application of advocacy coalition process framework(ACPF)

국문 초록 (Abstract)

본 연구의 목적은 최근 수년간에 걸쳐 매우 역동적으로 전개된 한국 교원평가정책의 변동의 요인과 과정 그리고 그 결과 사이의 인과관계를 정책학적 관점에서 밝히는 것이다.
연구방법은 문헌조사에 의한 분석방법을 택하였다. 연구의 주 대상은 1964년부터 시행되어온 근무성적평정제와 현재 시범실시 중에 있는 교원능력개발평가제이며, 대상 시기는 교육개혁차원에서 교원평가 문제가 제기되기 시작한 1994년부터 2008년 4월까지이다.
분석의 틀은, 유사한 신념을 가진 정책행위자들이 집단을 이루어 대응활동을 많이 한 교원평가정책 변동과정의 특성을 감안하여, Sabatier의 정책옹호연합모형(ACF)과 Anderson의 정책과정단계모형(PPSF)을 검토한 후, 이를 토대로 옹호연합과정모형(ACPF)을 구축하여 적용하였다. ACPF의 구조는 외생변수, 정책과정 단계, 정책하위체제로 구성된다.
연구의 진행은, 먼저 외생변수를 분석하였고, 각 정책단계별로 정책과정상의 상황과 맥락 및 하위체제 요인들을 분석한 다음, 종합논의를 통해 요인 및 과정상의 특징적 현상들과 정책변동 결과 사이의 인과관계를 분석하였다.
연구결과, 교원평가정책 변동에 영향을 미친 외부적 요인들로서는, 전문성 촉진 및 책무성 검증기능의 취약, 타당성과 공정성 불신, 정권과 장관의 교체, 경기침체와 직업 불안정성 증가, 시민사회세력과 교육 NGO의 성장, 수요자중심 교육관의 대두, 교직의 범속직화, 승진제도와 연계된 평가체제, 네트워크화된 승진제, 평가의 일반화 현상이었으며, 전반적으로 교원평가정책 변동을 촉진하는 작용을 하였다.
교원평가정책 변동은, 교원평가제에 대해 각기 다른 신념을 지닌 정책행위자들이 외부적 자극을 기회로 삼아 지지연합, 보완연합, 폐지연합을 형성하고, 각기 정책신념을 정책으로 전환하기 위해, 유리한 자원을 동원하고, 전략적 활동을 수행하는 가운데 발생하였다. 각 옹호연합은 정책학습 등을 통해 신념을 바꾸기도 하였으며, 신념의 변화는 정부의 방침으로 상당부분 수용되었다. 외부적 요인, 옹호연합의 형성과 전략적 활동, 그 결과로서의 정책변동 간에는 상당한 인과관계가 있었으며, 분석틀로서의 ACPF는 적실성이 있음을 확인하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to view primary factors and processes of the Teacher Evaluation Policy change in Korea and the causal relationship between them from the perspective of policy studies. Until a recent date, the Teacher Evaluation Policy has been developed very dynamically among stake-holders in the Korean society.
As a main research method, the present author selected sundry documentary records and referred to them. Major policies of investigation is two: Teacher Work Performance Evaluation System, which has been in force since 1964, and Teacher Professional Development Evaluation System which is a pilot program and takes effect by way of showing an example. The study period of two policies is from 1994 to 2008. The year when Teacher Evaluation on a educational reform level caused trouble among interested parties was 1994.
With consideration that educational policy civil righters with similar belief has coped with the change process of Teacher Evaluation Policy, this writer reviewed as the analysis framework P. A. Sabatier's Advocacy Coalition Framework(ACF) and J. E. Anderson's Policy Process Stage Framework(PPSF). Advocacy Coalition Process Framework(ACPF) was on the basis of two frameworks and it was constructed and applied to this study. The structure of ACPF consists of external parameters, policy process stages and the policy subsystem.
This research on them was carried out as the following. First, external parameters was analyzed. According to each policy stage, situations and contexts of policy process and subsystem factors were studied. And finally, primary factors and the causal relationship between characteristic phenomena of study process and results of policy change were investigated through the comprehensive argument.
From results of studies, outwardly factors which have exerted influence on the Teacher Evaluation Policy are as followings: an improvement in specificity of teacher and the society of teaching profession vulnerable to the inspection function of accountability, a distrust of fairness and validity, a change of a political power and a cabinet minister, a increasement of economic slump and vocational instability, a influence rise of civil society and educational nongovernmental organizations(NGO), a emergence of a consumer-centered educational viewpoint, a pan-secularization of the teaching profession, a evaluation system connected with the promotion system, a networked promotion system, and a generalization of evaluation. Those social phenomena have interacted with Teacher Evaluation Policy.
In the context of these external stimuli, policy change of the Teacher Evaluation System have happened in the course that three coalitions including a support coalition, a complement coalition and an abolition coalition which have very different belief about the Teacher Evaluation System mobilize resources and go into strategical activities for themselves. The policy-oriented learning and other factors would make each support coalition tend to convert its belief, and such a change of belief has been collected as the government's policy for the most part.
In conclusion, this author has confirmed that there is the considerable causal relationship between external factors, formation and strategical activities of advocacy coalition, and consequent policy changes and as a analysis framework ACPF model was very appropriate for this research at the same time.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구의 필요성 및 목적 1
• 2. 연구 내용 및 범위 5
• 3. 연구방법 6
• 4. 용어의 정의 8
• Ⅱ. 이론적 배경 10
• 1. 교원평가정책 10
• 가. 교원평가정책의 특성 10
• 1) 교원평가정책의 개념과 성격 10
• 2) 교원평가정책의 주요 쟁점 19
• 나. 교원평가정책의 주요 경과 및 내용 21
• 1) 근무성적평정제의 주요 경과 및 내용 21
• 2) 교원능력개발평가제의 주요 경과 및 내용 23
• 2. 정책변동 27
• 가. 정책변동의 개념과 의의 27
• 나. 정책변동의 유형 30
• 1) 정책변동의 이념적 유형 30
• 2) 정책변동의 이념적 유형 간 비교 33
• 3) 교원평가정책 변동의 이념적 유형 검토 35
• 3. 교원평가정책 분석을 위한 정책변동의 모형 37
• 가. 주요 정책변동 모형 37
• 나. Sabatier의 정책옹호연합모형(ACF) 43
• 1) ACF의 배경과 의의 43
• 2) ACF의 기본 가정 44
• 3) ACF의 주요 개념 및 가설 47
• 4) ACF의 장․단점과 교원평가정책 변동 분석에서 ACF 적용상의 보완점 60
• 다. 정책과정 단계모형 64
• 1) 정책과정의 개념 및 단계적 접근의 의의 64
• 2) 주요 정책과정 단계모형 66
• 3) Anderson의 정책과정단계모형(PPSF) 70
• 4) PPSF의 장․단점 73
• Ⅲ. 연구의 분석틀 75
• 1. 분석틀로서의 옹호연합과정모형의 구축 75
• 가. 옹호연합과정모형(ACPF)의 필요성과 의의 75
• 나. ACPF의 타당성 77
• 다. 교원평가정책 변동 분석에서의 ACPF의 유용성 78
• 2. ACPF의 구조 80
• 3. ACPF의 세부 내용 82
• 가. 외생변수 82
• 1) 정책문제의 기본 속성 83
• 2) 정치적․경제적․사회적 조건의 변화 84
• 3) 교육 패러다임의 변화 85
• 4) 제도적 요인 86
• 나. 정책과정 단계 87
• 1) 정책의제설정단계 87
• 2) 정책대안형성단계 88
• 3) 정책대안채택단계 88
• 4) 정책집행단계 89
• 5) 정책평가단계 89
• 다. 정책하위체제 90
• 1) 정책하위체제의 특성 90
• 2) 옹호연합 90
• 3) 정책학습과 협상에 의한 합의 92
• 4) 정책중개자와 역할 92
• 5) 옹호연합의 자원과 전략 93
• 6) 정책산출 93
• Ⅳ. 분석 및 논의 95
• 1. 외생변수의 분석 95
• 가. 정책문제의 기본 속성 95
• 1) 전문성 촉진 및 책무성 검증 기능의 취약 95
• 2) 타당성과 공정성 불신 97
• 나. 정치적․경제적․사회적 조건의 변화 99
• 1) 정권의 교체와 장관의 변화 99
• 2) 경기 침체와 직업 불안정성의 증대 101
• 3) 시민사회세력과 교육 NGO의 성장 104
• 다. 교육 패러다임의 변화 106
• 1) 수요자중심 교육관의 대두 106
• 2) 교직의 범속직화 109
• 라. 제도적 요인 112
• 1) 공식적 제도: 승진제도와 연계된 평가체제 112
• 2) 비공식적 요인: 네트워크화 된 승진제, 평가의 일반화 현상 113
• 2. 정책과정 단계별 분석 115
• 가. 정책과정의 단계별 시기 구분 115
• 나. 정책의제설정단계: 1994. 9. - 2004. 7. 118
• 1) 정책의제설정과정의 상황과 맥락 118
• 2) 정책하위체제의 특성 127
• 3) 옹호연합 129
• 4) 정책학습과 협상에 의한 합의 135
• 5) 정책중개자와 역할 146
• 6) 옹호연합의 자원과 전략 147
• 7) 정책산출 152
• 다. 정책대안형성단계: 2004. 8 - 2005. 6. 155
• 1) 정책대안형성과정의 상황과 맥락 155
• 2) 정책하위체제의 특성 164
• 3) 옹호연합 165
• 4) 정책학습과 협상에 의한 합의 171
• 5) 정책중개자와 역할 175
• 6) 옹호연합의 자원과 전략 176
• 7) 정책산출 182
• 라. 정책대안채택단계 : 2005. 6. - 2008. 4 184
• 1) 정책대안채택과정의 상황과 맥락 184
• 2) 정책하위체제의 특성 201
• 3) 옹호연합 203
• 4) 정책학습과 협상에 의한 합의 210
• 5) 정책중개자와 역할 216
• 6) 옹호연합의 자원과 전략 217
• 7) 정책산출 225
• 3. 종합 비교 및 논의 229
• 가. 교원평가정책 변동 과정상의 특성 229
• 나. 정책하위체제의 특성과 정책변동 232
• 다. 옹호연합과 정책변동 236
• 1) 옹호연합의 형성수준과 정책변동 236
• 2) 신념체계 변화와 정책변동 239
• 라. 정책학습, 협상에 의한 합의와 정책변동 243
• 1) 정책학습과 정책변동 243
• 2) 협상에 의한 합의와 정책변동 245
• 마. 정책중개자의 역할과 정책변동 247
• 바. 옹호연합의 자원 및 전략과 정책변동 248
• 1) 외생변수와 정책변동 248
• 2) 옹호연합의 동원 자원과 정책변동 250
• 3) 옹호연합의 전략과 정책변동 252
• 사. 정책산출과 정책변동 254
• Ⅴ. 요약, 결론 및 제언 257
• 1. 요약 257
• 2. 결론 263
• 3. 제언 266
• 가. 후속 연구를 위한 제언 266
• 나. 교원평가정책에 관한 제언 268
• <참고문헌> 269
• <부 록> 교원평가정책 변동과정상의 주요 활동 목록 285
• ABSTRACT 293