사회복지법인에 의한 복지행정 수행에 관한 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Under the economic regularity of the Neoliberalism, civil duties and ordinary functions of traditional government system has been put under the microscope and reexamined overall. Hereupon, not just deregulation has been established, but also participation of private person in performing public administrative affairs is legally reconsidered. Thus, concerning governmental regulations, cooperation of private actors has become a topic of conversation. However, at this time privatization on administration and participation of private person in performing public administrative affairs, regardless of their importance in real life, lacks in academic research.
In this article, I will begin my examining general topics on privatizations of public administration. In order to solve problems of administrations from governmental failures and also overcome economic crisis, an alternative plan for administrative reform has been sought after. Regarding public sector and administrative function, induction of private sector element, that is, alienation of property, transferring the administrative mission, participation of private person in performing public administrative affairs, and changes in structure of institution and transformation from public administration to private participation and cooperation, are comprehended as privatization. Thus, products of new services and its method of providing will improve productivity, and furthermore revitalize civil sections, in which civil providers take parts, and is needed so as to improve efficiency of administrative organizations in management and task execution, quality improvement of administrative services, reinvigoration of private sector and boost of self-reliance.
Specifically in social welfare field, typical roles of civil party, such as social welfare institutions and religious organizations were heavily influenced in traditional sense. As we look back in the history of social welfare, it has been established and evolved as civic-oriented party. Yet, in 20th century, especially during 1930's the great depression era, its unemployment and breakdown of the people's living crippled these private welfare groups and forewarned the birth of public welfare system. Nevertheless, after World War II, seemingly ever-growing welfare state was at risk due to strenuous time of 1970's economic crisis. Therefore, 'the Welfare State Crisis' made its appearance and this theory shares it's theological coherence with 'Neodemocracy', which essentially implies the Small Government'.
Then, in social welfare field, debates in regard to apportionment of public and private welfare's roles began to make its appearance and await developments. In social welfare field the ways to privatizations are; contracting out, grants, voucher, reimbursement, franchise. The cardinal method for privatization is that private organization provide services and then government supports financially. Particularly social welfare corporation establishes and operates social welfare institution, of which supply system is made, and governed by Government Organization Act, Local Government Act, Regulation of Commission and Delegulation of Administrative Power, Social Security Act, and other laws concerns about the privatization of public social welfare.
On privatization of these social adminstration its essential to lay down limitations. Basically, it should not violate the boundaries of constitution and administrative laws. When privatizing, boundaries of a limits of competence, basic rights of citizen should be ensure completely, and democracy, legalism, fundamentals of national socialism should not be violated. In addition, as far as administrative law is concerned, in all the following fields, infringed administration, beneficial administration, and projected administration, privatization should be patterned and administered. To be specific, I will reveal the limitations of privatization about execution of public social welfare through social welfare corporation.
The object and boundaries of privatization should be clear and concrete from stage of determining goals and all the steps should be open to the public. I will also point out the imperfection of the basic elements for establishment of social welfare corporation regulated by law, which are corporate assets, permission to establishment. Reform measure to chronic side effects of privatization, such as capital, labor, problem of programs, will be also presented. At last, for effective aftercare, after the privatization, I prepared legal and systematic basis for advanced welfare administration by emphasizing on how important substantial supervision and guidance about cooperation and distinctive obligations between institutions.

국문 초록 (Abstract)

신자유주의 경제 질서 하에서 전통적인 정부의 기능과 민간 부문의 역할은 전면적인 재검토의 대상이 되었고 이에 따라 규제완화가 이루어졌을 뿐만 아니라 민간부문에 의한 공익적 기능의 수행에 대한 적극적 관심이 제고되어 정부의 규제에 있어 사적 주체의 협력이 행정법계의 화두로 제시되었다. 그러나 현재 행정과제의 민영화 내지는 사인에 의한 행정수행 문제는 현실에서의 중요성에도 불구하고 학문적인 연구가 부족하다.
그리하여 본 논문에서는 행정기능의 민영화에 대한 일반적인 논의에 대한 검토로 시작하였다. 정부실패에서 비롯되는 관리상의 문제점을 해소하고, 아울러 경제위기를 극복하기 위한 행정개혁의 대안으로 추구되고 있는 것이 바로 공공부문, 행정기능에 있어 민간부문 요소의 도입 즉 재산의 양도, 임무의 이전, 사인에 의한 임무담당 그리고 조직형태 및 행정형식의 사법형식으로의 변경 등을 모두 포함하는 넓은 의미에서의 민영화라고 보고, 이는 새로운 서비스의 생산 및 제공방식을 통해 행정관리에 있어 생산성을 향상시키고 나아가 민간공급자가 활동하는 민간부문을 활성화시키고, 행정기관의 운영 및 업무수행에 있어서의 효율성 향상, 행정서비스의 질 향상, 민간분야의 활성화와 자율성 신장을 위해 필요하다고 보았다.
특히 사회복지 분야는 전통적으로 사회사업단체나 종교단체 등 민간의 역할이 강하였던 분야이다. 사회복지의 역사적 전개과정을 살펴볼 때 사회복지사업은 먼저 민간 위주로 성립, 발전되어왔다. 그러나 20세기에 들어와 특히 1930년대의 대공황과 그에 따른 만성적 대량실업과 국민 생활의 파탄으로 민간복지에서 공적 사회복지로 전환되었다. 그러나 2차 세계대전 이후 팽창되던 복지국가는 1970년대의 지속적인 경제 불황으로 복지국가 위기론이 등장하고 이는 작은 정부, 신자유주의와 이론적 맥락을 같이 하게 된다. 이에 따라 사회복지 분야에서도 공공부문과 민간부문 간의 역할 분담에 대한 논의가 등장·전개되기 시작하였다.
사회복지 영역에서 민영화를 하는 유형은 민간부문과의 계약(contracting out), 보조금(grants), 교환증서(voucher), 상환(reimbursement), 프랜차이즈(franchise) 등이 있다. 사회복지서비스를 민영화하는 데에서 가장 중요한 유형은 민간부문에서 서비스를 제공하고 정부가 재원을 부담하거나 보조하는 유형이다. 특히 사회복지법인은 민간 사회복지 공급체계를 이루고 있는 사회복지시설을 설치·운영하거나 이를 지원하는 주체로서 역할을 한다. 사회복지법인은 사회복지사업법에 의해 설치·운영되며, 이외에도 정부조직법, 지방자치법, 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정, 사회보장법 등 복지행정 민영화에 관한 다른 법령들의 적용도 받는다. 정부는 사회복지법인에 서비스를 위탁하는 경우 사회복지법인에게 서비스 비용을 지불할 수 있다. 그리고 사회복지법인에 대해서 행정당국은 보조금이 정당하고 적절하게 사용되고 있는지 특별한 감독을 하게 되고, 그 밖에 법인이 경영하는 사업, 재산상황, 법령의 규정, 행정기관의 처분, 법인의 정관 내용이 지켜지고 있는가에 대해서 감사를 실시하고 있다. 국가는 법인의 설립허가를 취소하거나 임원의 임명을 취소할 수 있는 특별감독권을 행사할 권한을 갖는다.
그러나 이런 복지행정 수행의 민영화를 함에 있어는 그 한계를 설정하는 것이 의미가 있다. 기본적으로는 헌법적, 행정법적 한계를 벗어나서는 안 된다. 국가의 고권적 권한의 범위, 국민의 기본권 보장을 확실히 하여 민영화를 해야 하며, 민주주의, 법치주의, 사회국가 원리 등이 침해되어서는 안 된다. 그리고 행정법적으로는 행정행위의 성격에 따라 침해행정, 급부행정, 계획행정 각 분야에서 민영화는 유형화되어 실행되어야 한다. 구체적으로는 복지행정 수행에 있어 중요성을 가지는 사회복지법인을 통한 복지행정 수행에 관해 민영화의 한계를 도출하였다. 복지서비스 위탁단계에서부터 사회복지법인의 설립, 운영, 통제, 감독 단계별로 발전 방안을 모색하였다. 민영화의 대상과 범위는 그 목적을 설정하는 단계에서부터 명확하고 구체적이어야 하며, 모든 절차는 개방적으로 행해져야 한다. 법적으로 규정되어 있는 사회복지법인의 설립의 기본 요건들, 즉 기본재산이나 설립허가에 대해서도 입법적인 미비가 있음을 지적하였다. 민영화를 함에 있어 고질적으로 부작용으로 등장하는 재정 및 인력, 프로그램의 문제도 살펴보아 개선방안을 제시하였다. 이외에도 마지막으로 민영화 이후 효과적인 사후통제를 위하여 법인에 대해 내실 있는 지도·감독이 가능한 체계가 확립되고, 책임관계가 명확해야 함을 강조하여 봄으로써 민영화를 통해 선진복지행정을 지향하는 사회복지법인의 법적·제도적 기초를 마련하였다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 = 1
• A. 연구의 목적 = 1
• B. 연구의 방법 및 방법 = 2
• 1. 연구의 범위 = 2
• 2. 연구의 방법 = 3
• Ⅱ. 행정기능 민영화에 대한 일반적 논의 = 4
• A. 국가행정기능 수행형식으로서 민영화의 의의 = 4
• 1. 국가행정기능 수행주체에 대한 논의 = 4
• 2. 민영화의 개념 = 5
• 3. 민영화와 유사개념과의 구별 = 7
• 4. 민영화의 필요성 및 요소 = 9
• 가. 민영화의 필요성 = 9
• (1) 행정기관의 운영 및 업무수행에 있어서의 효율성 향상 = 9
• (2) 행정서비스의 질 향상 = 9
• (3) 민간분야의 활성화와 자율성 신장 = 10
• 나. 민영화의 전제요건 = 10
• (1) 민영화 대상기능 선정의 요건 측면(대상에 있어서 전제요건) = 10
• (2) 운영 기본요소 측면(과정에 있어서 전제요건) = 11
• (3) 민영화에 대한 제도적 측면(제도에서의 전제요건) = 13
• 다. 민영화 추진과정에서의 장애요소 = 13
• 라. 소결 = 16
• B. 민영화의 법적 근거에 관한 논의 = 17
• 1. 민영화의 이론적 기초 = 17
• 가. 개설 = 17
• 나. 공익(公益)이론 = 17
• 다. 시민공화주의(市民共和主義)이론 = 18
• 라. 다원주의(多元主義)이론 = 19
• 마. 공공선택(公共選擇)이론 = 19
• 2. 민영화의 법적 기초 = 20
• 가. 민영화의 법적 근거 = 20
• 나. 국가기능의 변화와 민영화 = 22
• 다. 헌법상 원리와 민영화 = 25
• (1) 민주국가 = 25
• (2) 사회국가 = 26
• (3) 법치국가 = 26
• (4) 경제질서 = 26
• 라. 행정법과 민영화 = 28
• (1) 행정과제의 민간화 = 28
• (2) 행정작용과 민영화 = 29
• (3) 국가기관의 경제활동과 민영화 = 31
• (4) 지방자치단체의 자치행정과 민영화 = 32
• C. 민영화의 유형 및 법적 실현수단 = 33
• 1. 개설 = 33
• 2. 민영화의 유형 = 34
• 가. 형식적 민영화 = 34
• 나. 실질적 민영화 = 35
• (1) 재산권 민영화 = 35
• (2) 임무민영화 = 36
• (3) 기능민영화(임무담당민영화) = 37
• 3. 민영화의 법적 실현수단 = 44
• 가. 공무수탁사인 = 44
• 나. 공의무부담사인 = 51
• 다. 행정보조인 = 53
• 라. 민간경영자 = 55
• 마. 전문인활용 = 56
• 바. 특허모델 = 58
• 사. 민관협동모델 = 62
• D. 민영화의 한계 = 63
• 1. 헌법상의 한계 = 63
• 가. 사인에 의한 행정의 헌법상 한계 = 63
• 나. 민영화의 헌법상 한계 = 66
• 2. 행정법상 한계 = 68
• 가. 사인에 의한 행정의 행정법상 한계 = 68
• 나. 민영화의 행정법적 한계 = 69
• (1) 침해행정 = 70
• (2) 급부행정 = 71
• (3) 계획행정 = 73
• (4) 국가와 지방자치단체의 경제활동 = 74
• Ⅲ. 복지행정 수행의 민영화에 대한 논의 = 76
• A. 복지행정 민영화 논의의 등장 배경 = 76
• 1. 복지국가의 위기 = 76
• 2. 우리나라 복지행정의 역사적 변화 = 78
• 3. 민관의 상호협력을 통한 사회복지서비스 제공 = 79
• 가. 시장공급의 한계 = 80
• 나. 정부공급의 한계 = 80
• 다. 민간공급의 한계 = 82
• 라. 민관의 상호협력을 통한 복지행정 수행 = 83
• 4. 사회복지서비스의 민간공급 기준 = 85
• 가. 서비스속성상의 기준 = 85
• 나. 민간부문과의 상대성에 의한 기준 = 86
• B. 복지행정 민영화 관련 법규체계 = 86
• 1. 행정전반의 민영화 관련 법규 = 86
• 가. 정부조직법 = 86
• 나. 지방자치법 = 87
• 다. 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 = 87
• 2. 복지행정의 민영화 관련 법규 = 88
• 가. 사회복지사업법 = 88
• 나. 사회보장법 = 88
• 다. 사회복지법인 재무·회계 규칙 = 89
• 라. 기타 사회복지관련 법령 = 89
• C. 외국의 사회복지행정 민영화 사례 = 89
• 1. 미국 = 89
• 2. 영국 = 91
• 3. 일본 = 93
• 4. 독일 = 96
• 5. 외국의 민영화와 한국적 상황에서의 적합성 = 98
• Ⅳ. 복지서비스의 민영화 형태로서의 사회복지법인 = 100
• A. 사회복지법인의 의의 = 100
• 1. 논의의 전제 = 100
• 2. 사회복지법인의 개념 = 101
• 3. 사회복지법인의 필요성 = 102
• B. 사회복지법인 관련 법규체계 = 102
• 1. 사회복지사업법 제정 전후의 변화 분석 = 102
• 2. 사회복지사업법 제정 이전 = 103
• 3. 사회복지사업법 제정 이후 = 104
• 가. 사회복지사업법의 제정과 사회복지법인의 입법화 = 104
• 나. 복지행정 민영화와 사회복지법인 = 105
• C. 사회복지법인의 설립 및 운영 = 107
• 1. 사회복지법인의 설립 = 107
• 가. 사회복지법인의 종류 = 107
• 나. 사회복지법인의 설립요건 = 107
• (1) 설립자의 설립허가 신청 = 107
• (2) 목적의 비영리성 = 108
• (3) 설립행위(재산 출연과 정관 작성) = 108
• (4) 시·도지사의 설립허가 = 109
• (5) 법인설립등기 = 109
• 다. 사회복지법인의 관리 = 109
• (1) 정관변경의 인가 = 109
• (2) 기본재산 처분의 허가 = 110
• (3) 사회복지법인의 기관 = 110
• (4) 법인의 관리와 감독 = 111
• Ⅴ. 복지서비스 민영화의 한계와 발전 방안 = 112
• A. 개설 = 112
• B. 복지서비스 위탁단계 = 112
• 1. 민영화의 대상·목적의 명확화와 구체화 = 112
• 가. 문제점 = 112
• 나. 발전방안 = 113
• 2. 개방적이고 경쟁적인 방법을 통한 수탁법인 선정과정 = 114
• 가. 문제점 = 114
• 나. 발전방안 = 114
• 3. 구체적이고 호혜적인 계약의 체결 = 115
• 가. 문제점 = 115
• 나. 발전방안 = 116
• C. 사회복지법인 설립단계 = 117
• 1. 사회복지법인의 기본재산 = 117
• 2. 설립허가 기준의 기준법-일반법의 필요성 = 118
• 3. 설립허가의 재량행위성 = 120
• D. 사회복지법인 운영 단계 = 121
• 1. 사회복지법인의 재정 = 121
• 가. 문제점 = 121
• 나. 발전방안 = 122
• 2. 사회복지법인의 인력 관리 = 123
• 가. 문제점 = 123
• 나. 발전방안 = 124
• 3. 사회복지법인의 프로그램 관리 = 126
• 가. 문제점 = 126
• 나. 발전 방안 = 126
• E. 사회복지법인에 대한 사후통제와 감독 단계 = 127
• 1. 내실 있는 지도·감독 체계의 확립 = 127
• 가. 문제점 = 127
• 나. 발전방안 = 128
• 2. 적절한 성과평가와 피드백 = 128
• 가. 문제점 = 128
• 나. 발전방안 = 129
• Ⅵ. 결론 = 131
• 참고문헌 = 133
• ABSTRACT = 138