한국 영화산업의 변화과정에서 영화정책의 역할에 관한 연구 : 1950년대 중반에서 1960년대 초반의 근대화과정을 중심으로 = Study on the role of motion picture policy in transformation of Korean film industry : focusing on Korean modernization from the mid 1950s to the early 1960s

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This essay aims to examine Korean motion picture policy from multiple perspectives, which had been understood from a simplistic angle of 'protection and nourishment' or 'control and repression.' Also, it aims to inquire what the characteristic of Korean motion picture policy is and how South Korea recognizes the film industry. With this in mind, the study focuses on the specific period from the late Rhee Syngman regime through the Chang Myun regime to the early Park Chung Hee government. For it was the crucial period when a cardinal direction of Korean motion picture policy was decided and general characteristics of film industry was established. Additionally, considering it was from the late 1950s to early 1960s when Korean modernization began to form its full-scaled appearance and to engage in the change of motion picture policy, the study of film industry also requires an examination of Korean modernization.
Therefore, the essay sheds light on the purpose and specific contents of the motion picture policy and illustrates its effect on film industry by analyzing the status and structure of the industry. Especially, it proposes that as the production of Korean film got activated from the 1950s, the accompanying changes indicated the attempts for film industrialization. Also, it pays attention to how voluntary efforts from the world of motion pictures underwent changes through the state-led policy of modernization.
First of all, during the late Rhee Syngman regime, motion picture policy aimed at the protection of domestic films in accordance with a national goal, the so-called people integration, and the tax exemption policy for domestic films paved the way for the industrial development of Korean films. In this context, Korean film world began to take the initiative step toward industrialization including the formation of film production and system, and the production of genre films. However, the Rhee Syngman regime did not succeed in accomplishing the foundation of a centripetal state system and the development of modernization demanded from the social domain.
The main motion picture policy during the Chang Myun regime, unlike the previous regime, had been conducted as a precaution of comprehensive Agreement regarding Economic/Technical Assistance between the Government of Republic of Korea and the Government of the United States of America in order to reserve tax sources and to attain the economic development in the hope of solving the problems of national finance. It resulted from the effort of the national political measures for the economic modernization under the banner of 'Economy First.' However, the Chang Myun regime did not have sufficient time to achieve the goal of the policy and encountered difficulties in controlling social disorder. Meanwhile, the film industry had not yet overcome the war-time situation and the subject of film industry expressed its various demands for the policy of the nourishment of film in the democratizing atmosphere of the 4.19 Student Revolution.
The following Park Chung Hee's military government, which carried out the military coup d'etat on 16 May 1961, promoted the state-led modernization and mobilized all people and all societies by addressing the national discourse of 'modernization of the fatherland.' In addition, it consolidated the law and systems of various kinds by establishing the fundamental frame of a modern nation. According to it, the first motion picture law was enacted and was followed by the outset of motion picture administration. While the industrialization policy, which was a main motion picture policy during Park Chung Hee's government, was the state's policy of film industry, the foreign film import quota system was a policy that was initiated to promote the Korean films with foreign film earnings and had an impact on the formation of a foreign-film-focused market structure. As a result of the enactment of this motion picture policy, the industrialization of Korean film begun in the 1950s did not sustain and the dominant film industry lost its competitiveness by just relying on the state policy. Consequently, it led Korean cinema to the dark age of the 1970s. However, autonomous filmmaking practices had been formed from places of fissures where motion picture policy could not exert its control. It has also been shown that the film world was capable of forming its own structure in an active way even under repressive circumstances by not following the policy passively.
Through this discussion, we can understand not only that Korean motion picture policy was based on the statement that Korean films are inferior to foreign films, but also that there was no understanding of economic and cultural effect on the film industry with the simple emphasis on the commercial application of a film. Rather than the reality of film industry, the national situation in hand took priority of determining the policy. It resulted from that the national consciousness regarding motion picture policy had not ripened since Korean society considered modernization and the economic development as a top priority. In other words, the limitation of film policy during these periods was closely connected with the fact that the national development of South Korea remained at an early stage.
Since the late 1990, Korean films have been based on the development of economy, democratization, and civil society according to the modernization. The relationship between Korean government and film industry reciprocally has been changed and they positively tried to overcome the limit of a previous film policy and film industry. In addition, the government that recognized an economic effect of the film's industry carried out an essential promotion policy for the industry. Its recognition of cultural effect has brought about drafting policies that took issues of the diversity of film’s culture into consideration. In other words, the policy supporting the growth of film industry could come through the change of the government's recognition due to the development of Korean society and through the mutual relationship of the government and the film industry.
However, the growth of the film industry has stagnated because the market scale of the Korean film has reached the limit since the middle of 2000. Also, the FTA agreement between Korea and the United States has accelerated its incorporation into neo-liberalistic globalization phase. Thus, now is the time to request for a qualitative change beyond the existing growth-oriented policy so Korean film can continue to develop. In the present time when the growth of industry has arrived at a stable level, it becomes necessary to leave market issues to the industrialists and to take a public responsibility for the areas where the logic of capital does not reach. Above all, one of the most significant tasks is not only to make an abundant cultural environment and foundation so Korean film can be developed in the long term, but also to maintain its cultural identity and diversity.

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 ‘보호와 육성’ 또는 ‘통제와 억압’으로 단순하게 이해되어왔던 한국 영화정책을 복합적으로 연구하고, 한국 영화정책의 성격과 국가의 영화산업에 대한 인식을 규명하기 위한 의도로 시작되었다. 이를 위해 이승만 정권 후반기, 장면 정권기, 박정희 정권 초반기를 대상으로 설정하였는데, 이 시기에 한국 영화정책의 기본 방향이 설정되고 영화산업의 기본 성격이 형성되었기 때문이다. 또한 1950년대 후반에서 1960년대 초반은 한국의 근대화가 본격적으로 시작되는 시기로, 영화정책과 영화산업의 변화과정을 파악하기 위해서는 근대화에 대한 인식이 요구된다.
따라서 본 논문은 근대화라는 역사적 조건 속에서 영화정책의 목적과 구체적인 내용을 분석하고 영화산업의 현황과 구조를 검토함으로써 영화정책이 영화산업에 미친 효과를 연구하였다. 특히 1950년대 후반부터 한국영화의 제작이 활성화되면서 나타난 변화들을 산업화를 위한 초기적 시도였다고 보고, 산업화를 위한 영화계의 자발적인 노력들이 1960년대에 국가 주도의 근대화정책을 통해 어떻게 변화하는지에 주목하였다.
먼저 이승만 정권 후반기에 영화정책은 국민통합이라는 국가적 목표에 따라 자국영화 보호를 목적으로 했으며, 국산영화 입장세 면세조치는 한국영화가 산업적으로 성장할 수 있는 계기를 제공했다. 이를 배경으로 한국영화계는 영화제작기반과 시스템의 형성, 장르영화의 생산 등 산업화를 위한 자발적인 움직임을 시작하였다. 그러나 이승만 정권은 중앙집권적인 국가체계의 확립이나 사회적으로 요구되던 근대화의 진전을 이루지 못했으며, 이런 상황 속에서 영화정책도 체계화되지 못했다.
장면 정권기의 주요 영화정책은 기존의 정책 방향과 달리, 국가재정 문제 해결을 위한 세원의 확보, 경제발전을 위한 한미경제원조협정의 사전조치로서 시행되었다. 이는 경제제일주의를 내걸고 경제적 근대화를 추진하고자 했던 국가 정책 방향에서 나온 것이었다. 그러나 장면 정권은 정책을 실현할 충분한 시간을 갖지 못했으며 사회적 혼란을 조절하지 못하는 통치능력의 한계를 드러냈다. 한편 영화산업의 상황은 전시기의 연장선상에 있었고, 영화산업 주체들은 4·19 혁명의 민주화 분위기 속에서 영화육성정책에 대한 다양한 요구를 표출하였다.
5·16 군사쿠데타로 등장한 박정희 정권은 국가 주도로 근대화를 추진하였으며 ‘조국근대화’를 민족주의 기획으로 담론화하여 전국민과 전사회를 동원하였다. 또한 근대국가의 기본 틀을 확립하여 각종 법과 제도를 정비하였고, 이에 따라 최초의 영화법이 제정되어 영화 행정이 시작되었다. 박정희 정권의 핵심 영화정책인 기업화정책은 영화산업에 대한 국가의 근대화정책이었으며, 외화수입쿼터제는 외화의 수익을 통해 국산영화를 지원하고자한 것으로, 외국영화 중심의 시장구조가 형성되는데 영향을 미쳤다. 이와같은 영화정책으로 1950년대에 시작된 한국영화의 산업화 흐름이 지속되지 못했으며, 주류 영화산업은 국가 정책에 의존함으로써 경쟁력을 상실하여 한국영화는 1970년대에 암흑기를 맞게 된다. 그러나 영화정책이 포괄하지 못하는 정책의 균열지점에서 자율적인 제작관행이 생성되기도 하였는데, 이는 산업이 정책을 수동적으로 받아들이기만 하는 것이 아니라 억압적인 상황에서도 능동적으로 자체적인 구조를 만들어갈 수 있음을 보여준다.
이러한 논의를 통해 첫째, 한국 영화정책과 산업의 관계는 이승만 정권 후반기에서 박정희 정권으로 갈수록 상호작용이 단절되었으며 이러한 관계가 1980년대까지 유지되었음을 알 수 있다. 둘째, 인식의 측면에 보았을 때 한국 영화정책은 한국영화가 외국영화보다 열등하다는 인식에 기반한 외화의존적인 정책이었고, 영화의 상업성만 부각된 채 영화산업의 경제적 효과가 인식되지 못했으며 문화적 효과에 대한 인식도 부족했다. 셋째, 한국 영화정책은 영화산업 현실보다는 당면한 국가적 상황이 정책결정의 우선순위가 되었다. 이는 한국의 국가발전단계가 초기적 수준에 머물러 있었고 국가 경제의 기반이 결여되어 있던 한국사회에서 근대화와 경제발전이 최우선 과제가 됨으로써 영화정책의 국가적 위상이 낮았던 것에 기인한다.
따라서 본 논문은 국가가 영화산업을 어떻게 인식하고 있었는가 그리고 영화정책과 영화산업의 관계가 어떻게 변화하였는가라는 지점에서 한국 영화정책의 문제점을 지적하였으며, 여기서 나타나는 한계들이 한국의 국가발전단계와 밀접하게 연관된다는 결론을 도출하였다. 이 시기 영화정책을 당대의 국가적 조건 속에서 고찰함으로써 국가적 차원에서 영화정책이 갖는 의미를 파악하고, 영화산업의 변화과정을 통해 영화정책이 영화산업에 미친 영향을 실증적으로 분석하여 영화정책의 공과를 밝혔다는데 본 연구의 의의가 있다.
1990년대 후반부터 시작된 한국영화의 성장은 근대화의 진전에 따른 경제발전과 민주화, 시민사회의 성장 등 한국사회의 발전을 배경으로 국가와 영화산업의 관계가 상호작용적으로 변화하고, 국가가 영화산업의 경제적 효과와 문화적 효과를 인식하게 되면서 가능했다. 2000년대 중반 들어 영화산업의 성장이 정체되는 양상은 시장 규모의 확대가 한계에 다다랐음을 말해주며, 이는 영화정책이 산업적 성장을 위주로 한 정책에서 질적인 전환이 필요한 시점에 도달하였음을 의미한다.
이런 상황에서 과거의 영화정책의 역할을 되돌아봄으로써 현재의 영화정책의 역할을 제시할 수 있다. 1960년대에 박정희 정권기의 영화정책이 1950년대의 산업적 성장을 지속시키지 못한 것은, 산업 현실을 고려하지 않은 인위적인 정책으로 산업의 자율성을 훼손하고 영화산업이 왜곡된 구조를 형성하는데 영향을 미쳤기 때문이다. 또한 국가의 과도한 개입으로 영화 제작의 다양성과 영화 문화의 다양성이 억압되어 영화산업이 획일화된 것은 한국영화가 1970년대에 암흑기를 맞는 결정적 요인이 되었다.
따라서 한국영화의 지속가능한 발전을 위해 현재의 영화정책은 영화산업의 자율성을 최대한 보장하되 영화산업이 스스로 해결하기 힘든 부분에 개입하는 것이 필요하다. 과거와 달리 영화산업의 성장이 일정 수준에 이른 지금, 영화정책은 양적 성장 위주의 정책 보다는 산업구조를 합리화하는데 역점을 두어야 한다. 또한 영화산업은 그 속성상 시장의 논리를 따르게 되는데, 영화문화의 다양성을 보존하는 정책들을 확대하여 한국영화가 문화적 정체성과 문화적 다양성을 지킬 수 있도록 정책적으로 지원해야할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장. 서론 = 1
• 제2장. 이승만 정권 후반기의 영화정책과 영화산업 = 15
• 1절. 한국적 근대의 시작, 경제적 근대화의 실패 = 15
• 2절. 영화정책 : 국산영화 보호와 영화산업 활성화 = 20
• 1. 국산영화 입장세 면세조치와 과세로의 전환 = 20
• 2. 국산영화 보상특혜조치 : 외국영화를 통한 국산영화의 지원 = 28
• 3. 외국영화 수입정책 : 미국영화 중심의 시장구조 형성 = 30
• 3절. 영화산업 : 한국영화 산업화의 시작 = 35
• 1. 한국영화 산업화를 위한 초기적 시도들 = 37
• (1) 영화제작의 기반 확립 = 38
• (2) 제작시스템의 확립 = 40
• 2. 영화형식의 표준화와 장르영화의 생산 = 48
• 3. 한국영화의 산업화에 대한 담론 = 52
• 4절. 소결 = 57
• 제3장. 장면 정권기의 영화정책과 영화산업 = 59
• 1절. 4·19 혁명의 과제와 장면 정권 = 59
• 2절. 영화정책 : 국가과제 해결을 위한 정책의 수정 = 63
• 1. 영화윤리위원회와 검열의 문제 = 64
• 2. 입장세법 개정 및 특별행위세의 부과 = 71
• 3. 국산영화보상특혜조치의 외화특혜쿼터폐지 결정 = 76
• 3절. 영화산업 : 영화육성정책에 대한 다양한 담론의 표출 = 79
• 1. 국산영화 제작업계와 외화 수입업계의 대립 = 79
• 2. 국산영화위기타개투쟁위원회의 활동과 정책 제안 = 82
• 4절. 소결 = 88
• 제4장. 박정희 정권 초반기의 영화정책과 영화산업 = 89
• 1절. 개발독재체제 하의 조국근대화 프로젝트 = 89
• 2절. 영화정책 = 93
• 1. 사전검열의 부활과 영화사 1차 통폐합 = 94
• 2. 영화법 제정 : 국가 통제 체제의 확립 = 99
• 3. 영화법 1차 개정 : 영화산업에 대한 국가 주도 근대화의 실현 = 104
• (1) 기업화정책 = 104
• (2) 외국영화수입쿼터제 = 109
• 3절. 영화산업 = 117
• 1. 영화법 1차 개정 이전 : 영화산업의 지속적인 성장 = 118
• 2. 영화법 1차 개정 이후 : 산업의 외적 성장과 내적 발전의 저하 = 127
• 3. 영화정책에 대한 산업 주체들의 상이한 입장 = 137
• 4. 영화산업의 실제 제작관행의 형성 = 141
• 4절. 소결 = 146
• 제5장. 결론 = 148
• 참고문헌 = 156
• 국문초록 = 162
• ABSTRACT = 165