정책네트워크 분석을 통한 대북지원정책 거버넌스 연구 : 정책 결정과정과 정책효과 평가

국문 초록 (Abstract)

탈냉전, 세계화, 정보화, 민주화 등으로 대변되는 21세기 국제정세 속에서 전통적 국가의 통치(government)가 협치(governance)의 개념으로 점차 변화되고 있다. 한국의 대북·통일정책에 있어서도 국내외적으로 다양한 행위자간 복합적이며 다층적인 이해관계가 역동적(dynamic)으로 작용하고 있다. 특히 대북지원정책의 경우 행위자의 다양성과 이슈의 다변화로 인해 거버넌스 현상이 두드러지게 나타나고 있다.
문제는 거버넌스 형성 자체가 정책의 효율성을 담보할 수 있는 것은 아니며, 역설적으로 거버넌스 형성이 오히려 사회적 갈등으로 표출될 수도 있다는 점이다. 따라서 대북지원 정책결정과정에 대한 역동적 분석을 통해 대북지원정책의 공과를 살펴보고, 향후 바람직한 대북지원정책 거버넌스 운영기제를 모색할 필요성이 대두된다. 또한 김대중 정부와 노무현 정부를 지나면서 과연 대북지원정책이 우리에게 남긴 것은 무엇인가에 대한 성찰이 필요하다. 지난 10여년 이상 추진된 대북지원의 궤적에 대한 평가로서, 대북지원정책의 문제점은 물론 대북지원정책의 효과성 및 정당성에 관한 논쟁을 발전적 대안으로 승화시킬 시점이 되었다. 즉, 국내적 차원에서는 대북지원 정책네트워크에 참여하는 행위자 간 갈등을 조율할 수 있는 효율적인 국정운영기제가 필요한 것이며, 남북관계 차원에서는 북한을 변화시키고 한반도의 공고한 평화를 구축할 수 있는 방향으로의 대북지원정책 방안이 절실히 요청되는 것이다.
이에 본 연구는 정책네트워크 분석방법(Policy-Network Analysis)을 적용하여 김대중 정부부터 노무현 정부 시기에 이르기까지의 대북지원정책 결정과정의 역동적 흐름을 총체적으로 파악하고 대북지원의 문제점을 도출하고자 하였다. 이어 대북지원정책 거버넌스를 통해 도출된 분석결과를 바탕으로 대북지원의 실제효과를 평가하고 이에 대한 발전적 대안을 제시하였다.
이러한 논의를 위해 먼저 대북지원정책 추진환경을 외적 요인으로 보고 이를 국제·국내·남북관계차원으로 세분화여 살펴보았으며, 정책네트워크 자체 변화를 내적 요인으로 규정하고 이에 대한 분석요인으로는 행위자와 주도집단, 상호작용, 관계구조, 권력자원의 변화 등 네 가지 요인에 대해 다각적으로 분석하였다. 그리고 이러한 내·외적 요인의 변화에 따른 김대중 정부와 노무현 정부 시기의 대북지원정책 변화양상을 살펴보고, 이러한 시기적 특성에 따른 정책네트워크 유형을 각각 제시하였다.
연구결과 김대중 정부 시기 환경요인은 국제·국내·남북관계 차원 모두 원활한 대북지원정책을 추동할 수 있는 긍정적 환경요인으로 작용하였음을 알 수 있었다. 이에 반해 노무현 정부 시기에는 국제·국내적 차원은 대북지원정책 추진에 장애가 되는 부정적 요인으로 나타났고, 남북관계 차원에서만 긍정적 환경이 이루어진 것으로 조사되었다. 다음으로 내적 요인으로서 정책네트워크 자체 변화와 관련하여 김대중 정부 시기에는 행위자의 제한, 협력적 상호작용, 수직적·폐쇄적 관계구조, 정부의 권력자원 독점 등의 특성으로 인해 정책네트워크 유형은 하위정부 모형에 가까운 것으로 조사되었다. 노무현 정부 시기에는 행위자 수의 증가, 협력적·갈등적 상호작용 공존, 수평적·개방적 관계구조, 정부와 대북지원NGO의 권력자원 분담, 전문가의 정책참여 등의 특성에 따라 정책네트워크 유형은 정책공동체 모형에 가까운 것으로 조사되었다. 주목할 점은 참여성의 증진과 행위자 간 네트워크 형성을 통해 거버넌스가 이루어졌다고 해서, 이것이 자동적으로 정책의 효율성과 효과성을 담보하는 것은 아니며, 동시에 대북지원의 적실성과 정당성을 보증할 수 있는 것도 아니라는 점을 실증적 사례를 통해 검증할 수 있었다는 점이다.
연구결과를 바탕으로 대북지원정책 전반에 대한 몇 가지 문제점을 도출해 낼 수 있었다. 먼저 대북지원정책 거버넌스 운영의 총체적 부실에 대한 문제로서, 첫째, ‘참여과잉’ 및 ‘형식적 참여’(stylized participation)로 인해 거버넌스의 참여성과 전문성 저하, 둘째, 특정 행위자에 대한 정부의 편향적 지원으로 인한 거버넌스의 자율성 침해, 셋째, 정책추진에 대한 정부의 책임 회피에 따른 거버넌스의 책무성 상실, 넷째, 행위자로서 북한의 불완전한 참여와 불확실성에 기인한 네트워크의 단절이라는 문제점이 도출되었다. 다음으로 대북지원에 대한 문제점으로는 첫째, 대북지원의 정략적 이용, 둘째, 행위자 간 대북지원목표의 불일치, 셋째, 북한정권과 주민의 괴리로 인한 지원물품 분배의 불투명성 문제, 넷째, 남북협력기금운영의 문제로서 남한 지원체계의 불투명성 문제가 제기되었다. 또한 지금까지 대북지원이 우리에게 남긴 것은 무엇인가에 대한 입증을 위해, 실제 대북지원 효과를 평가하였다.
본 연구는 이러한 논의를 통해 어떠한 국정기제에서 대북지원정책이 좀 더 효율적·효과적으로 운용될 수 있는지에 대한 시사점을 발견하게 되었다. 이는 지금까지 대북지원과 관련한 연구가 대부분 지원의 성과 및 현황 위주로 전개된 것과는 뚜렷한 차별성을 지니는 것이며, 거버넌스 논의를 대북지원 관련 연구분야에 적용하여 검토하였다는 데 의의를 둘 수 있다. 향후 대북지원을 둘러싼 제 세력간 갈등의 원인을 진단하여, 향후 합의와 조정을 통해 최적의 효율성을 구현할 수 있는 정책적 대안을 제시할 수 있을 것으로 기대한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In the international situation of the 21st century characterized by the post-cold war, globalization, informatization, and democratization, the traditional concept of national government is being gradually changed into one of the governance. Complicated and multi-layered interests among several stakeholders at home and abroad plays a dynamic role in the Republic of Korea’s unification policies and its policies toward North Korea. In particular, in the case of North Korea aid policies, the governance phenomenon is outstanding due to the diversity of stakeholders and issues.
The problem is that the formation of the governance itself does not guarantee the efficiency of the said policies, but, paradoxically, it may instigate social conflicts. It calls for dynamic analyses of decision-making processes to aid N. Korea, with a view to deliberating the merits and demerits of policies to aid N. Korea and searching for advisable future mechanisms to set up the governance of the policies. Moreover, it is necessary to reflect and examine what South Koreans have profited from the North Korea aid policies implemented by the Dae-jung Kim administration and the Moo-hyun Roh administration. Now is the time for us to evaluate the outcomes of the North Korea aid policies implemented over the past 10 years, including the problems, effects, and justifications of the policies, with a view to coming up with constructive alternatives. In other words, at home, efficient mechanisms are needed to manage the affairs of state in such a way as to coordinate the conflicts among the parties having a stake in the N. Korea aid policy network. As for the relationship between the two Koreas, it is keenly needed that policies to aid N. Korea should be modified in such directions as to reform N. Korea and establish settled peace on the Korean peninsula.
At this juncture, the present research applies Policy-Network Analysis in order to overall understand the dynamic flow of N. Korea aid policy-making processes executed by the Dae-jung Kim administration and the Moo-hyun Roh administration and to identify the problems of aid to N. Korea. Then, based on the results of analyses of the governance of N. Korea aid policies, this research also aims to evaluate the actual effects of aid to N. Korea and propose constructive alternatives.
To do this, first of all, the present author regards the environments for promoting N. Korea aid policies as external factors, which are subdivided into three dimensions: international, domestic, and the South and North Koreas relationship. Changes in the policy-network itself are considered as internal factors, to which diverse analyses is applied from the four perspectives of stakeholders & the leading group, interactions, relationship structure, and changes in power resources. Next, keeping the above-mentioned internal and external factors in mind, considerations are given to changes in N. Korea aid policies carried out in the Dae-jung Kim administration and the Moo-hyun Roh administration, for the purpose of presenting policy-network types according to the features of each of the administrations.
This research found that the Dae-jung Kim administration has such positive environmental factors as international situation, domestic situation, and the South and North Koreas relationship so as to smoothly facilitate N. Korea aid policies. In contrast, during the Moo-hyun Roh administration, international and domestic factors were negative and hindrance to promote N. Korea aid policies and a positive environment was formed in the South and North Koreas relationship only. Next, speaking of an internal factor, or changes in policy-network itself, the policy-network type was very similar to a subordinate government model during the Dae-jung Kim administration, which is characterized by limits in stakeholders, cooperative interaction, vertical and closed relationship structure, and the government’s monopoly of power resources. On the other hand, the policy- network type was similar to a policy community model during the Moo-hyun Roh administration, which is characterized by an increase in the number of stakeholders, coexistence of cooperative and conflictive interactions, horizontal and open relationship structure, share of power resources between the government and NGOs aiding N. Korea, and experts’ participation in the policies. Here is what deserves to be noted. Analyses of positive examples show that, where the governance has been established through the multiplication of participants and the formation of a network among stakeholders, it does not automatically guarantee the efficiency and efficacy of N. Korea aid policies nor recognize the correctness and justification of aid to N. Korea.
From the results of this research, several problems are derived about the N. Korea aid policies. To begin with, the operation of the governance of N. Korea aid policies was overall unsatisfactory. First, the attendance and expertise of the governance was deteriorated because of ‘excessive participation’ and ‘stylized participation.’ Second, the autonomy of the governance was damaged because the government gave biased support to specific stakeholders. Third, nobody was willing to be responsible for the governance since the government did not take responsibility for promoting the policies. Fourth, a network among stakeholders was disconnected because N. Korea as a stakeholder did not participate in the network fully and clearly. The next are problems related to aid to N. Korea. First, aid to N. Korea was used for political purposes. Second, stakeholders did not have agreed on the goals of aid to N. Korea. Third, gifts from South Korea were not transparently delivered to North Korean inhabitants since the North Korean government is estranged from its people. Fourth, there is a problem about South and North Koreas Cooperation Fund: that is, there is non-transparent parts in South Korea’s systems to support N. Korea. Furthermore, in order to know what South Koreans have been benefited from aid to N. Korea, the present author has evaluated the actual effects of the support.
From what has been considered in the above, this research has derived some suggestions about in which mechanisms of national administration N. Korea aid policies can be operated more efficiently and effectively. This research is clearly distinguished from the existing researches into aid to N. Korea, most of which focus on the results and the current conditions of the support. This research is significant in that it has conducted discussions about the governance applicable to researches into aid to N. Korea. It is hoped that future researches will diagnose the causes for conflicts among various powers surrounding aid to N. Korea and present alternative policies, which can bring about the optimum efficiency through the negotiation and coordination of the powers.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• <논문요약>
• 제1장 서 론 = 1
• 제1절 연구목적 및 필요성 = 1
• 1. 연구목적 = 1
• 2. 연구 필요성 = 6
• 제2절 연구범위와 방법 = 10
• 1. 연구범위 = 10
• 2. 연구방법 = 14
• 제2장 이론적 고찰 및 분석틀 = 17
• 제1절 정책네트워크의 이론적 논의 = 17
• 1. 거버넌스(Governance)와 네트워크 = 17
• 2. 정책네트워크 개념 및 구성요소 = 29
• 3. 정책네트워크의 유형 = 44
• 제2절 선행연구 = 50
• 1. 정책네트워크 관련 선행연구 = 50
• 2. 대북지원 관련 선행연구 = 54
• 제3절 거버넌스 모델의 남북관계 적용 = 63
• 1. 거버넌스 모델의 적용 가능성 = 63
• 2. 대북지원정책 거버넌스의 함의 = 69
• 제4절 연구분석의 틀 = 73
• 1. 분석모형 = 73
• 2. 분석요소 = 75
• 제3장 김대중 정부의 대북지원 정책네트워크 분석 = 91
• 제1절 대북지원정책의 내용과 추진과정 = 91
• 1. 대북지원 현황 = 91
• 2. 대북지원정책의 추진과정 = 95
• 제2절 대북지원정책의 환경요인 = 101
• 1. 국제적 차원 = 101
• 2. 남북관계 차원 = 109
• 3. 국내적 차원 = 116
• 제3절 대북지원 정책네트워크 = 123
• 1. 정책행위자 = 123
• 2. 정책행위자의 상호작용 = 129
• 3. 정책행위자의 관계구조 = 153
• 4. 권력자원 = 160
• 5. 소결론: ‘김대중 정부’ 시기 대북지원 정책네트워크 유형 = 168
• 제4장 노무현 정부의 대북지원 정책네트워크 = 173
• 제1절 대북지원정책의 내용과 추진과정 = 173
• 1. 대북지원 현황 = 173
• 2. 대북지원정책의 추진과정 = 178
• 제2절 대북지원정책의 환경요인 = 183
• 1. 국제적 차원 = 183
• 2. 남북관계 차원 = 190
• 3. 국내적 차원 = 195
• 제3절 대북지원 정책네트워크 = 203
• 1. 행위자 = 203
• 2. 정책행위자의 상호작용 = 212
• 3. 정책행위자의 관계구조 = 224
• 4. 권력자원 = 227
• 5. 소결론: ‘노무현 정부’ 시기 대북지원 정책네트워크 유형 = 232
• 제5장 대북지원 정책네트워크 분석결과의 비교 = 239
• 제1절 각 정부별 대북지원정책환경과 정책네트워크 = 239
• 1. 각 정부별 대북지원정책 환경요인 비교 = 239
• 2. 각 정부별 정책환경과 대북지원 정책네트워크의 상관관계 = 241
• 제2절 각 정부별 대북지원 정책네트워크 종합비교 = 254
• 1. 행위자: 정부 주도 VS 정부·대북지원NGO 주도 = 254
• 2. 상호작용: 협력적 VS 협력적·갈등적 공존 = 264
• 3. 관계구조: 수직적·폐쇄적 VS 수평적·개방적 = 267
• 4. 권력자원: 정부 집중 VS 민간 분화 = 270
• 제3절 대북지원 정책네트워크 유형 비교 = 273
• 1. 정부별 대북지원 거버넌스의 구분 = 273
• 2. 정책네트워크 유형 비교: 하위정부 모형 VS 정책공동체 모형 = 274
• 제6장 대북지원정책의 문제점 및 종합평가 = 278
• 제1절 대북지원정책 거버넌스 운영의 총체적 부실 = 278
• 1. ‘참여과잉’ 및 ‘형식적 참여’의 문제: 거버넌스의 참여성(participation)·전문성(specializatio) 저하 = 279
• 2. 특정 행위자에 대한 정부의 편향적 지원: 거버넌스의 자율성(autonomy) 침해 = 283
• 3. 정책추진에 대한 책임 회피: 거버넌스의 책무성(accountability) 상실 = 287
• 4. 행위자로서 북한의 불완전한 참여: 네트워크(network)의 단절 = 291
• 제2절 대북지원의 문제점 = 294
• 1. 대북지원의 정략적 이용: ‘협력적 적대관계’로서 남북관계 = 294
• 2. 대북지원목표의 불일치: ‘넘침효과’(spill-over)의 차단과 폐쇄 = 297
• 3. 북한 정권과 주민의 괴리: 지원물품 분배의 불투명성 = 299
• 4. 남북협력기금 운영의 문제점: 남한 지원체계의 불투명성 = 302
• 제3절 대북지원정책의 실제 효과 평가 = 304
• 1. 북한의 개혁·개방 유도 실패: ‘우상신권체제’의 본질적 변화 불가능성 = 305
• 2. 대북지원과 핵문제 연계의 실패: 한반도 비핵화에 대한 불명확성 = 309
• 3. 행위자간 분열과 갈등 극대화: 대결구도 형성과 사회적 비용 손실 = 312
• 제7장 결 론: 요약 및 제언 = 316
• 제1절 연구의 요약 = 316
• 제2절 대북지원을 위한 제언 = 320
• 1. 메타거버넌스 시각으로서의 국가의 역할 조명 = 321
• 2. 정부의 대북지원 목표 재설정 및 인식의 전환 = 326
• 3. 상생과 협력의 지원 패러다임 확립: 유연한 상호주의 원칙 = 329
• 4. 지원의 투명성·적실성 증진: 분배모니터링 강화와 지원체계 개선 = 333
• 5. 지속가능한 개발 지원: 경제적 ‘성장’과 사회적 ‘성숙’의 균형 = 335
• 6. 사회적 통합 관점에서의 지원 패러다임 확립: ‘몸의 치유·마음의 상처’ 극복 = 338
• 참 고 문 헌 = 341
• ABSTRACT = 367