한국 행정구역개편에 관한 연구 : 경기북도 신설을 중심으로|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 경기북도 신설론을 단지 지역문제가 아닌 우리나라 지방행정구역제도 개편방향이라는 관점에서 살펴보고 평가할 것을 목적으로 하고 있다. 이는 두 가지 측면에서 의미를 지닌다.
첫째, 주로 정치적 공방, 혹은 지역이해관계 차원에서 주장되거나 반대되어 오던 경기북도 신설이라는 이슈가 이론적이고 보편타당한 연구과제의 지위를 획득하게 되며,
둘째, 행정구역 개편이라는 이슈도 이론적이고 추상적인 논의에서 벗어나 경기북도 신설이라는 사례 속에서 보다 구체적인 논의가 이루어지는 계기가 될 것이다.
이러한 문제의식 속에서 본 논문의 2장에서는 행정개편의 이론적 배경을 검토하고 바람직한 행정구역개편의 방향을 제시하였으며, 3장에서는 경기북도 신설의 필요성을 살펴보았다. 4장에서는 앞에서의 행정구역개편의 방향 및 필요성에 따라 경기북도 신설에 따른 문제점 및 추진전략을 제시하였다.
우리나라 지방행정구역의 근간인 도 구역(道區域)은 조선말기와 일제시대 초기에 확정된 것으로서 100여년이 지난 지금까지 큰 수정 없이 그대로 이어져 내려오고 있다. 교통과 통신이 발달하지 않았던 농경사회에서 지리적인 조건이 행정구역을 가르는 주된 기준이 되었고, 주민생활의 편의나 주민자치라는 개념보다는 통치 편의에 기준을 둔 구역이었다. 따라서 교통과 통신이 발달한 현대의 산업사회 현실과는 맞지 않을뿐더러 지난 100여 년간 변화된 생활권 및 경제권과도 크게 괴리되었다. 이러한 문제는 주민들의 정착의식 및 참여기회의 저조로 말미암아 건전한 지방자치제도의 발달에 장애로 작용하고, 지역개발의 입장에서도 효과적인 지역개발에 지장을 초래하고 있다. 특히 우리나라의 현행 지방행정구역제도는 계층수의 과다로 인한 비효율성(거래비용의 증대, 광역단체인 도의 단순 중계기관화, 자치단체간의 엄격한 수직관계로 인한 기초단체의 자율성 상실, 업무의 중복성 등)과 지나치게 큰 자치단체의 규모로 인한 지방자치에의 주민의 민주적 참여부족 및 행정적인 X-비효율 등의 문제점을 안고 있다. 또한 그 동안 변화된 생활권 및 경제권과는 괴리가 매우 심해 주민들의 불편이 가중될 뿐만 아니라 지역개발의 효율성도 떨어뜨리고 있으며, 자치 단체간 규모 및 재정력 등에 있어서의 극심한 불균형으로 국토의 균형발전과 건전한 지방자치 발전에 장애가 되고 있다.
이러한 문제점을 해결하고 민주적이고도 효율적인 지방자치 및 행정을 발전시키기 위해서는 행정구역의 대대적인 개편이 필요하며 이를 위하여 생활권 및 경제권과 행정구역의 일치, 민주성과 규모의 경제를 달성하고 아울러 X-비효율을 회피할 수 있는 적절한 규모, 지역사회공동체의 역사적·문화적 전통 만족, 민주적 지방자치제 발전, 지역의 균형적 발전 촉진, 주민의 접근편의성 제고 등의 기준이 제시될 수 있다.
그렇다면 이러한 기준에서 볼 때 경기북도의 신설은 과연 정당화될 수 있는가? 정당화될 수 있을뿐더러 경기북도 신설문제를 통해 행정구역제도의 전면적 개편을 위한 실마리를 구축할 수 있다는 것이 본 논문의 주장이다.
먼저 경기북부지역은 각종 지표에서 확인할 수 있는 바와 같이 남부지역에 비해 매우 낙후되어 있는 지역이다. 이는 과거 정권들이 고도성장과정에서 채택해온 경부선을 축으로 한 불균형 성장전략에서 북부지역이 소외되어 온 결과인 동시에 낙후지역인 경기북부가 수도권 성장의 과실은 공유하지 못한 채, 그 대가인 각종 수도권 성장억제 정책에 의한 희생을 강요당한 결과이다. 따라서 경기도라는 굴레에서 벗어나 독자적인 지역논리와 발전전략을 추진할 정치적인 기구로서 경기북도를 신설하는 것은 지역의 균형발전이라는 행정구역개편의 방향과 일치한다.
또한 경기북부지역과 남부지역은 생활권 및 경제권 면에서 하등의 공통점이 없는 지역으로 양 지역을 분리함으로서 생활권과 행정구역의 일치성 회복이라는 목표를 이룰 수 있고, 아울러 1,000만 명이 넘는 거대규모의 자치단체로는 민주적인 참여자치의 운영은 물론 행정적인 효율성도 얻기 어렵기 때문에 분도만이 민주성과 효율성을 동시에 확보하는 구역개편의 방향이 될 것이다.
경기도는 우리나라 행정구역 중에서 생활권과 행정구역이 불일치하는 대표적인 지역이며, 규모가 지나치게 비대해져 규모의 경제성이 아닌 비효율성을 노정하고 있는 대표적인 자치단체이다. 따라서 경기북도의 신설문제는 우리나라 행정구역개편을 둘러싼 논란의 축약판이라고 할 수 있다.
비록 경기북도 신설요구의 동기는 지역적 차원이었다 하더라도 경기북도 신설의 당위성은 단지 특정 지역차원에서 도출될 문제가 아니다. 보편적인 행정구역개편론의 차원에서 보더라도 경기북도는 반드시 신설될 필요가 있을뿐더러 전체 행정구역개편을 위한 논의와 실천의 실마리를 제공해 줄 수 있을 것이다. 우리나라 행정구역제도의 전반적 개편의 논리인 생활권과의 일치성 회복, 과대화된 행정구역의 적정규모 회복을 통한 지방자치의 민주성과 행정효율성 증진, 지역의 균형적 발전 토대 마련 등은 곧바로 경기북도 신설의 논리인 것이다. 따라서 우리는 경기북도 신설을 위한 논의와 실천의 과정 속에서 정치적으로 매우 복잡하고 어려운 행정구역제도의 전면적 개편을 위한 동력을 얻을 수 있는 것이다.

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본 연구는 경기북도 신설론을 단지 지역문제가 아닌 우리나라 지방행정구역제도 개편방향이라는 관점에서 살펴보고 평가할 것을 목적으로 하고 있다. 이는 두 가지 측면에서 의미를 지닌다...