한국의 전략적 성과관리정책에 관한 연구 : 중앙부처의 성과평가제도를 중심으로 = (A)study of strategic performance management policy in Korea : a case of critical performance evaluation systems in the central administrative agencies of Korea

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since 1980s, new interests in phenomena such as strategic planning and performance management, have gained increased credence. These phenomena contained quantitative and qualitative measurements of the outputs and outcomes of various activities related to public policies and services, to maximize the effectiveness of limited resource.This study aims to cleary understand causes and effects of the object which affects the performance evaluating tool through the analysis of relative performance evaluation institutions focusing on central administrative agencies. Secondly, it aims to suggest the direction of strategic performance management policy for reforming and changing on the basis of the recognition of the official in charging and actual difference of the performance evaluating tool between the public and the private sector. For these aims, focus group survey was carried out, focusing on central administrative agencies and private enterprises using BSC(Balanced Scorecard) system. In order to derive the result, path analysis is needed to enact the relationship among causes including difference of two sectors. In addition, which indicator is the causality to effectiveness is analyzed with selected causes.The result was analysed through Meta Evaluation, MIMIC(Multiple Indicators and Multiple Causes) model, Factor Analysis and Structural Equation Model methods.Up to now, there have been only a little confirmatory researches that analyzed performance evaluation systems. Considering the trends of the studies in the past, most of them concentrated on introducing theories, institution and cases. In these days, it demands to establish the integrated performance management system that organically connects and integrates many performance evaluation institutions operated disjointedly by linking several departments. This study, however, presents the actual result of performance evaluation methodology such as using the information system and selecting performance indicators. The outcome of this study should be utilized in both theoretic and practical ways to operate current performance evaluation schemes.The BSC system has been historically used in the business sectors to provide visual overview of company performance. It is a specific framework which aims to assist strategy in translating into action. But this Balanced Scorecard system lacks verification of the effectiveness in the public sectors. For example, it does not show that the awareness of officials is more pronounced in the culture of result-centered organization.As a result, first, this study concludes that the change of recognition on the acceptability of performance evaluation system has an influence on the organization's whole outcomes, namely the enhancement of transparency, maximization of effect related between stakeholder and resources allocation and strengthening of collaboration and coordination. The change of recognition is based on the reasonability of an abundance of theoretical bases, the validity of the infrastructure including strategic planning and performance standard, and the practicability of performance evaluation system supported by the information system. The practicability means whether the performance evaluating information system by BSC system is of use or not in the aspect of effectiveness, because the ultimate purpose of BSC system is to attain the effective management strategies and to create the utility of users and customers.Secondly, as a result of Meta Evaluation, it is necessary to share the overall government performance culture that is proliferated to study and research about performance management and evaluation. To insure substantiality, the performance management system could be investigated the relationship of reward between performance and personnel management. Also, amendment of administrative business, application of performance information for the work motivation, and organizational behaviors such as communication mechanism and cultural inconsistency could be important. In addition, it turned out to be the autonomous authority of selecting the evaluation object, multilateral evaluation standard, and evaluation period with the responsibility and reliability against a result.Thirdly, above all things, the performance evaluation system should be characterized. It must constitute the performance standard which is more appropriate to measure the actual performance from the high level goals to low level goals reflected organization's policy priorities and adjusted weight and target. The contents of performance indicator must contain the directivity of the strategies which is not the result of directive indicators. Also, to compare with measured results of the performance evaluation, it must follow the organizational differences because performance measures demonstrate the contribution that it's results to make each agency's priorities. This study provides ten foundational types of indicators for development of performance measures that will support decision-making. Ten types are quantitative single goal type, increased or decreased goal type, effect performance type, designed goal type, comparative average type, satisfaction degree type and evaluation score type, compounded indicator type, authorized index type, qualitative indicator applied BSC system type.Finally, this study accumulates the evidences regarding the challenges of design and implement of the BSC system as a tool of performance management. Before introducing performance evaluating tool, central administrative agencies have to be deliberated including the transformational Leadership, structural relation between financial indicators and non-financial indicators, concrete measurement standard, useful information system, agreement and sympathy among stakeholder, and functional ability for the fair evaluations and rewards. As a result of MIMIC, improvement of business and performance are directly affected by four causes. Four causes are renovation technical base, political will of decision-makers, participative and accommodative will of organization and function of performance evaluating tool such as making the actualization of strategies and the creation of values. The priorities of critical objectives to evaluate the effectiveness of performance evaluating tool can be said like this: the improvement of the proudness of work → the improvement of the propulsive work ability → the improvement of the quality of service → the fairness of the evaluation → the acquirement of decision-making information → the performance improvement against goal → the improvement of work-process. From this order of critical objectives priorities, it is desirable to develop and make use of the performance indicators which can represent the actual effects of performance.

국문 초록 (Abstract)

1980년대 이후 공공부문에서 전략기획과 성과관리에 대한 관심이 제기되기 시작하였으며, 정책과 업무, 공공서비스와 관련된 다양한 활동의 핵심 산출물 또는 결과의 양과 질을 평가하고, 그 결과를 통하여 제한된 자원의 효율성을 극대화하기 위한 성과중심으로의 정부운영 변화는 행정혁신의 기본방향이 되고 있다.기존의 성과관리정책에 관한 연구는 주로 중앙부처의 행정제도연구 및 사례, 이론적인 내용의 소개, 통합성과관리에 관한 시험적인 연구 등의 수준에만 머무르고 있는 한계점이 있다. 따라서 실제적으로 나타나고 있는 문제점에 대한 실제적 확인과 함께, 공무원 사회에서 성과관리에 관한 인식, 성과평가도구의 실제적 도입요인 및 효과에 관한 명확한 검증이 필요하다. 특히, 우리나라의 중앙부처에서는 성과평가 정보시스템인 BSC(balanced score-card)에 대하여 아무런 검증 없이 마치 전략적 성과관리정책의 유일한 수단인 듯 급격히 확산되고 있으므로 이에 대한 논의와 확인이 시급한 상황이다.이에 본 연구의 목적은, 첫째, 한국의 중앙부처에서 무분별하게 도입·확산되고 있는 성과평가도구인 BSC 시스템을 적용하는데 있어서 영향을 미치는 주요 요인 및 효과를 판단할 수 있는 대상을 실증적으로 명확하게 파악해보고자 한다. 둘째, 본 연구는 중앙부처를 대상으로 하는 성과평가의 문제점들에 대한 실증분석결과와 실제 성과관리정책을 담당하는 이해관계자의 인식, 민간부문과의 성과평가도구의 실증적 차이를 적절히 반영하여 혁신과 변화를 위한 중앙부처의 전략적 성과관리정책의 방향을 제시하고자 하는데 있다.이를 위하여 본 논문에서는 첫째, 전략적 성과관리정책에 관한 기본적인 개념과 선행연구의 검토 등의 이론적 논의를 위해서 기존의 연구자료에 대한 문헌분석 방법을 활용하였고, 둘째, 현행 성과관리정책의 주요 이슈 및 문제점을 분석하기 위해서 중앙부처 대상 성과평가에 관한 평가를 행정자치부, 문화관광부, 특허청, 관세청, 해양경찰청의 공무원 117명을 대상으로 설문을 실시하였다. 그 결과를 바탕으로 메타평가(meta evaluation)를 실시하였다. 셋째, 성과평가도구에 대한 실증분석방법으로 MIMIC(Multiple Indicators and Multiple Causes)모형을 활용하였다. 성과평가도구의 통계적 검증은 요인들 간의 관계를 경로분석에 의하여 검증하여 정보시스템의 효과와 유의미한 관계를 보이는 요인을 도출하고, 실제적으로 정보시스템 효과를 나타내는 지표에 어떠한 영향관계가 있는지와, 공공부문과 민간부문에서의 실제적인 검증의 핵심대상을 도출하였다. 이를 위한 실증분석은 공공부문 106명, 민간부문 102명의 주요업무담당자를 대상으로 설문조사를 실시하고, 요인분석(factor analysis), 구조방정식모형(structural equation model) 등을 활용하여 분석하였다.본 논문에서 도출된 결과를 정리하면, 제 2장에서는 본 연구 수행과 관련된 주요 이론적 논의들을 통하여 현재의 전략적 성과관리정책을 구성하고 있는 주요 요소들의 적용에 있어서 문제점 및 실효성 있는 적용방안을 제시하였다. 첫째, 성과관리체계로의 변화는 단순히 행정조직이 내부적인 운영의 문제에서 벗어나, 공공의 환경과 수요, 국민의 관심을 충족하는 투명한 행정, 자원의 배분과 관계 이해관계자들과의 상호협력 및 조정 등 정부활동이 사회전반에 어떠한 영향을 미치는가에 관심의 초점을 전환되어야 한다. 둘째, 중앙부처의 전략적 성과관리정책에 관한 연구가 양적·질적으로 확대되어 이론적 기반체계를 구축 하여야 한다. 셋째, 전략기획 기반의 역량집중 체계의 필요성, 포괄적인 성과관리체계 구축을 위한 지속적인 개선의 진행, 성과관리의 표준에 의한 연계 강화, 성과관리 영역의 명확화, 국민중심의 성과관리, 적시에 성과정보제공기능 강화, 연구기반에 입각한 접근방식 강화, 정책과 조직수준에 따른 다양한 평가방식의 진행, 정보시스템의 지원체계 확립 등에 대한 고려, 전략 커뮤니케이션의 확보 등이 필요하다.제 3장에서는 제 2장에서 도출된 현행 성과평가정책의 문제점들을 실제적으로 평가하여 분석하여 보고자 하였다. 이를 요약하면, 첫째, 현재의 중앙부처 기관수준의 업무담당자의 전문성은 상당히 향상된 모습을 보이며, 향후에는 보다 하위 개별부서와 하위 소속기관의 업무담당자들에게도 성과관리 및 평가에 관한 학습 및 연구 활동을 보다 확산하도록 하여 성과관리 문화와 인식의 공유를 이루어 나가는 것이 중요하다. 둘째, 성과관리의 내실화를 기하기 위해서는 보다 자율적인 평가대상의 선정의 기회를 부여하고 이에 따른 평가기준 및 평가시기의 다원화 등에 문제에 보다 관심을 가져야 한다. 셋째, 평가결과를 예산 및 인사의 반영, 행정업무의 수정, 보완의 활용을 위한 적절한 환류가 이루어질 수 있는 체 보다 명확히 구축하여 결과에 대한 책임성 및 신뢰성 확보에 노력하여야 한다. 이는 성과관리를 위한 조직개편 및 명확한 역할분담, 외부로의 불필요한 예산의 절약, 내부 구성원의 전문성 향상 및 실무적 능력발휘를 위한 적극적인 지원이 이루어져야 한다. 넷째, 성과측정의 명확화와 보다 적절한 기준을 두어야 할 것이다. 정성적 부문을 정량화 시키되 적절한 목표선정과 목표치, 가중치 등의 조정이 이루어져야 하며, 현실적인 성과를 반영하여 상위 목표가 지향하는 결과를 나타낼 수 있는 정성지표가 필요하다. 즉 지표의 결과지향성이 아닌 전략 및 목표의 결과지향성이 반영되는 지표가 되어야 할 것이다. 또한, 현재의 가중치 적용을 통한 정성지표의 측정방법과 성과의 비교는 실제적으로 표준화되기 어렵다. 이는 조직별로 특성에 따라 변화하고 적용되어야 하기 때문이다. 따라서 1차적인 성과지표의 설정은 본 연구에서 제시한 10가지 유형인 양적 단일목표형, 목표증감형, 유효성과형, 계획목표형, 평균대비형, 만족도형, 평가점수형, 복합지표형, 지수형, BSC적용정성형으로 구분하고 2차적 분류로서 투입, 과정, 산출, 결과의 성격으로 분류되어야 할 것이다.제 4장에서는 본 논문에서는 성과평가도구로써 BSC 시스템을 도입하여 적용한 중앙부처와 민간기업을 대상으로 성과평가도구를 적용하는데 있어서 영향을 미치는 주요 요인들이 무엇인지를 실증적으로 분석하여, 바람직한 BSC 시스템 도입방향을 모색하였으며, 성과평가도구의 효과성의 어떠한 측면에 중점적으로 목표를 정하여 성과를 측정하는 것을 제시하여 보았다. 이를 요약하면, 첫째, 전략적 성과관리정책의 성공을 위해서는 리더십의 변화가 강하게 요구된다. 둘째, 공공부문에서는 재무지표와 비재무지표 간의 구조적 연계, 상·하위 조직 간의 상호의존성 반영, BSC 시스템 설계에 있어서 계량화 등에 있어서의 구체적인 기준설정 및 제시가 필요하다. 셋째, 행정혁신의 전 과정에서 기관의 업무프로세스와 전 활동에 대한 유용한 정보를 제공할 수 있는 정보시스템을 바탕으로 목표를 명확하게 설정하여야 한다. 이를 통하여 조직의 목표를 달성하기 위한 경쟁력 있는 기반구조를 만들 수 있을 것이다. 넷째, 새로운 시스템을 도입하기 위해서는 조직과 구성원의 합의 및 공감대 형성이 중요하므로, 조직의 성격과 구성원들의 특성을 명확히 파악하여야 하며,시스템 도입으로 인하여 얻을 수 있는 이점들에 대한 이해를 통한 공감대를 형성하는 과정이 무엇보다 중요하다. 다섯째, 혁신역량을 강화하고 성과중심 경쟁 및 공정한 평가･보상체계를 구축하여 수행할 수 있는 기능적 능력의 내재화, 시스템에 의한 혁신 추진 등 혁신적 성과관리 기반을 구축하여야 한다. 마지막으로 성과평가도구의 효과성을 판단하기 위한 핵심대상은 직무 자부심 향상도→업무추진력 향상도→서비스 질 향상도→평가의 공정성→의사결정 정보획득 수준→목표대비 성과향상도→업무프로세스 개선도 순으로 할 수 있을 것이며, 지속적인 효과성 검증결과를 바탕으로 성과평가도구의 실제적 효과를 보다 명확히 반영할 수 있는 지표들을 개발하고 활용하는 것이 바람직 할 것이다.