예산개혁에 대한 제도주의적 분석 : SOC, R&D, 사회복지, 교육 분야의 예산과정을 중심으로 = (An)institutional analysis of budgetary reform in Korea : the SOC, R&D, social welfare, and education sectors

국문 초록 (Abstract)

한국 정부는 중장기적 시각에서 국가 발전목표 및 국정 우선순위에 입각한 전략적 재원배분을 강화하고 성과에 기반한 예산운영을 통해 재원배분의 효율성을 제고하기 위한 조치로서, 예산 총액배분 자율편성제도와 재정사업 성과관리제도를 연계하여 운영하고 있다. 이는 예산과정 전반에서 작용하는 재원배분의 메커니즘을 ‘합리성’으로 대체하고자 하는 시도로서, 한국 정부도 OECD 국가들의 전반적인 결과중심 예산개혁 추세에 부응하는 방향으로 재정운영의 틀을 변화시키고 있는 것이다.이 논문은 한국 정부의 예산개혁이 모든 정책분야, 모든 정부부처에서 동일하게 성공적인 효과를 나타내지는 못할 것이라는 문제의식에서 시작한다. 각 정책영역은 정책의 형성시기, 그 형성과 발전을 뒷받침하는 논리, 그리고 정책을 둘러싼 권력관계 등의 측면에서 고유한 구조적 속성을 지닌다. 이러한 정책의 구조적 속성은 예산과정에서의 합리성과 정치를 일정한 방식으로 구조화하고 예산결정자들의 전략과 선택에 영향을 미침으로써, 정책영역이 예산 총액배분 자율편성제도와 재정사업 성과관리제도가 시행되는데 있어서 중요한 맥락을 형성하게 되는 것이다.이러한 전제하에서 이 논문에서는 정책의 구조적 속성과 이를 둘러싸고 있는 제도적 맥락이 상호작용하고 결합하는 방식에 따라 합리성을 추구하는 예산개혁이 어떠한 형태로 제약되는지를 분석하고, 새로운 예산제도 하에서 정책영역별 재원배분 과정에서 작용하는 주요 메커니즘이 무엇인지를 규명하고자 한다. 이를 위해, 예산관리와 성과관리가 성공적으로 통합될 수 있는 정책의 조건 즉, ‘사업의 재량성’과 ‘성과관리 수월성’을 기준으로 하여 정책영역을 분류함으로써, 예산개혁에 성공적일 수 있는 정책영역으로 분류되는 SOC 분야, 그리고 예산과정을 합리화하고 성과에 기반하여 재원배분이 이루어지는데 있어서 일정한 한계를 지닐 수 있는 세 가지 정책영역 가운데에서 R&D, 사회복지, 교육 분야의 예산과정을 중심으로 분석을 수행하였다.합리성을 추구하는 새로운 예산제도 하에서 정책영역과 제도적 맥락이 예산과정의 합리성을 어떠한 방식으로 제약하고 정책영역별 재원배분 과정에서 작용하는 실제 메커니즘이 무엇인지를 파악하기 위해 이 논문에서는 예산개혁에 대한 신제도주의적 분석을 시도한다. 정부예산에 대한 신제도주의적 접근법에서는 점증주의 예산이론에서 강조하는 예산과정의 협상과 정치의 논리를 반영하되, 정책 및 제도발전의 역사적 맥락 속에서 각 정책영역의 구조적 속성과 관료제조직 내에서의 부처간 관계구조, 국가와 사회세력간의 역학관계 등의 제도적 변수들이 상호작용하고 결합하는 방식에 초점을 둠으로써, 점증주의 예산이론이 불균형적인 권력관계 및 국가와 사회세력간 역학관계를 간과함으로써 드러내는 이론적 한계를 메워줄 수 있을 것이다. 또한 예산개혁의 이론적 기초를 제공하는 합리적 예산이론이 예산개혁이 이루어지는 정치적 맥락을 간과한 채 개혁기법 및 정책수단의 효율성에만 초점을 둠으로써 현실적인 예산과정 및 예산개혁의 모습을 구체화시키지 못하고 있는 측면을 신제도주의적 접근을 통해 보완할 수 있을 것이다.이처럼 신제도주의적 분석을 수행한 결과, 몇 가지 사실에 주목하게 된다. 첫째, 합리성을 추구하는 예산개혁 즉, 예산과정에서의 ‘정치’를 ‘합리성’으로 대체하고자 하는 것은 일정한 맥락 하에서만 가능한 일이다. 합리성을 추구하는 예산개혁이 유효하게 적용될 수 있는 조건이 존재한다는 것이다. 정부가 예산 총액배분 자율편성제도 및 재정사업 성과관리제도와 같은 합리적인 예산제도를 체계적으로 갖추고 있다 할지라도, 그러한 예산관리기법이 적용되는 의사결정의 수준 및 정책영역의 특징에 따라 예산관리기법의 적용범위와 그 효과는 매우 상이한 모습으로 나타날 수 있다. 이는 의사결정수준별로 그리고 정책영역별로 상이한 논리와 정치 및 권력관계, 더 큰 범위에서의 제도적 맥락을 반영하기 때문에 그러한 것이다.둘째, 법령 등에 지출의무, 지출규모 및 방법 등이 규정됨으로써 법 규정 차원에서 상당한 범위의 재원배분 결정이 이루어지는 사회복지 및 교육 분야와 같은 법정지출의 영역의 경우는 SOC 및 R&D 분야와 같은 재량적 지출 영역에 비해 보다 거시적인 차원에서의 정치논리가 반영되며 상위 의사결정수준에서 작용하는 정책결정 메커니즘의 영향을 받게 된다. 즉, 재원배분 과정에서 법정지출 영역의 이해관계자들의 행동방식 및 상호작용패턴은 재량적 지출 영역의 경우와 기본적으로 상이한 모습으로 나타날 수밖에 없으며, 이들간 관계구조는 법 규정에 고착화됨으로써 법정지출 영역의 재원배분 구조는 쉽게 변화되기 어려울 수밖에 없는 것이다. 이러한 측면에서 볼 때, 예산개혁은 재원배분 과정에서의 정치구조를 변화시키고자 하는 것이므로, 이해관계구조가 법 규정을 통해 고착화되어 있는 법정지출 영역에서는 성공적인 예산개혁의 효과를 기대하기 어려운 것이다.셋째, 예산과정에서 이해관계자들 사이의 협상 및 정치의 맥락을 형성하는 의사결정구조가 각 정책영역별 재원배분의 실제 메커니즘 형성에 결정적인 영향을 미치는 제도적 변수로 작용한다는 점이다. 의사결정의 도구로서 합리적 분석기법을 사용하는 SOC 분야의 참여적 의사결정구조는 성과관리를 용이하게 하는 SOC 투자정책의 본질적 속성과 결합되어 재원배분의 메커니즘을 ‘합리성’으로 규정짓는다. R&D 분야의 경우는 공식적으로는 참여에 기반한 결정구조를 형성하고 있으나, 다수의 이해관계집단들간의 복잡하게 연계된 관계구조 하에서 예산결정이 협상과 정치에 의해 영향을 받기 쉬우며, 과학기술혁신본부를 주축으로 하는 관료중심적 의사결정구조가 R&D 분야 예산과정을 주도하는 주요 변수로 작용함으로써, R&D 분야 재원배분의 메커니즘은 ‘합리성’과 ‘관료중심적 의사결정구조’가 결합된 형태로 규정할 수 있다. 한편, 앞서 보았듯이 사회복지 및 교육 분야의 재원배분 과정은 SOC 및 R&D 분야에 비해 거시적인 차원에서의 정치논리가 반영되는 영역인 가운데, 사회복지 및 교육 분야 재원배분의 주요 메커니즘은 개발연대 이래로 한국 사회의 전반적인 정치지형을 형성하고 있는 경제발전 이데올로기의 영향 하에 형성되어 온 ‘관료중심적․경제부처중심적 의사결정구조’로 규정될 수 있다.결국, 정책영역의 구조적 속성과 관료제조직 내에서의 부처간 관계구조, 그리고 국가와 사회세력간의 역학관계와 같은 제도적 변수들이 상호작용하고 결합하는 방식에 따라, 예산과정 참여자들의 전략과 상호작용패턴, 그리고 재원배분을 둘러싸고 벌어지는 정치양상이 달라질 수 있으며, 그 결과 정책영역별 재원배분의 메커니즘과 예산결과도 상이한 모습을 보이게 되는 것이다.이러한 측면을 고려할 때, 한 가지 형태의 예산관리 전략이 모든 경우에 적합할 수는 없는 것이다. 예산개혁의 효과는 개혁기법이 적용되는 의사결정의 수준에 따라, 정책영역에 따라, 그리고 이를 둘러싸고 있는 국내 정치적․제도적 맥락에 따라 상이한 결과로 나타나게 되며, 이는 합리성을 추구하는 예산개혁은 일정한 영역과 조건 하에서만 성공적인 효과를 기대할 수 있다는 것을 의미하게 된다. 결국, 예산개혁이 이루어지는 맥락을 고려하지 않은 채 일률적으로 선진국에서 성공적이었다고 인정받는 개혁기법과 정책수단에만 초점을 두고 이를 무리하게 모든 정책영역에 적용하려는 시도는 정보획득의 부담을 가중시키고 정치적 갈등을 증폭시키며, 오히려 예산과정에서의 거래비용을 증가시킴으로써, 새로운 예산제도를 설계하고 실행하는데 있어서 상당한 오류를 초래할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Budgetary reform in Korea was implemented in 2004. The budgetary system has been changed to top-down budgeting along with a performance management system.In the new system, each ministry has a pre-set limit on how much it can spend. Once this decision is made, the finance ministry, i.e., the MPB, largely withdraws from the details of budgetary allocations for each ministry. Each ministry can freely reallocate that money among their various agencies and programmes. Line ministries have to take the responsibility of their performance in return for increased their discretion over budget preparation. Budgetary reform in Korea emphasizes performance-based budgeting.In traditional line-item budgeting, the MPB reviewed all projects in the budget review stage, thus it intensely influenced line ministries. This induced line ministries to exaggerate budget proposals and often led to laborious bargaining between line ministries and the MPB. Such circumstances also often incur enormous transaction costs and foster informality in the public sector, representing a misuse of time toward unproductive efforts. So, contemporary reform has attempted to replace politics with rationality to reduce political cost and enhance efficiency in the budgetary process.The major purpose of this thesis is to explain how each policy sector affects budgetary reform, how institutional arrangements of each policy sector limit the search for rationality, and what are real budgeting mechanisms of each policy sector in new budgetary system focused on rationality and efficiency. This research has an institutional focus.In reality, budgeting has political characteristics, but performance management searches for rationality. Such differences are important for the question of integration between both. There are conditions of the policy which make the integration of performance and financial management possible. That is to say, there are conditions for a successful budgetary reform.I attempt to identify two conditions of policy favouring successful budgetary reform. They are 'the discretion of expenditure' and 'the ease of performance measure'. Based on conditions, I classify policy categories into the SOC sector in which the budgetary reform could be successful and the R&D, social welfare, and education sectors which have constraints for the search for rationality in budgeting.I explain how budgetary reform ties in with policy spheres and with the political and institutional context by an institutional analysis of these four policy categories. Each policy sphere is an important context of budgetary reform, and Institutional arrangements of such policy spheres are also a larger comprehensive context. Thus the coverage of rational and analytical budgeting varies with the policy spheres and institutional context.Budgeting is perhaps the central political act. It is the process of determining who wins and who loses. No rational-analytical approach can ever make it otherwise because budgeting is about the distribution of benefits. This thesis focuses on politics in budgeting and historical and institutional context.I analyze historical-institutional variables such as structural characteristics of policy spheres, historical legacy of policy development and decision-making structure including the power relationship among ministries in bureaucracy and state-societal arrangements. The attention to the historical and institutional context can generate important insights into both the degree of resilience of existing institutions and the most probable pathways of budgetary reform.I find out real mechanisms of budgeting by analyzing key variables which may affect implementation of reform. The results of this research are summarized as follows.The main mechanism of budgetary process in the SOC sector is 'rationality'. This sector is classified into policy sphere of successful budgetary reform.Budgetary process in the R&D sector has also been rationalized. However, there are complicated arrangements among a lot of actors concerned with the R&D sector. They could make budgetary process into political process. Besides, the science and technology policy in Korea has historical context connected with the economic development ideology formed in the capital accumulation process in the 1960s and 1970s. This context has incurred 'a state-centered decision-making mechanism' of budgeting in the R&D sector.In the social welfare and education sectors, budgetary allocations depend on enactments. Social welfare spending consists of entitlements, and the education budget in Korea is non-discretionary spending. Budgeting in the social welfare and education sectors is dominated by the logic of mega-politics, so it is different from the budgetary process in the SOC and R&D sectors.Key mechanisms of budgetary allocations in the social welfare and education sectors are 'a state-centered decision-making structure' and 'superiority of finance ministry in state-societal arrangements and bureaucratic politics'. These mechanisms have been reflected in the law of social welfare and education spending and have been locked-in.These results mean that although budgetary reform seeks to replace politics with rationality and enhance efficiency in budgeting, the reform doesn't always succeed in all policy sectors. Thus a type of budgetary management tool cannot fit all policy spheres and ministries.The interlinkages of institutional variables, including the power relationship among ministries in bureaucracy, state-societal arrangements and structural characteristics of policy spheres affect actors' strategies, patterns of interplay among them and politics in budgeting. And then, the institutional configurations shape essential mechanisms in the budgetary process and budget results.The impact of budgetary reform is influenced by levels of decision-making, levels of government and ministries' outputs. Moreover, a budgetary management technique which succeeds in one country may fail in another. This means contexts of budgetary reform are important.Rationality itself is embedded in context. If the Korean government focuses on only the rational budgetary technique without considering context of budgetary reform in Korea, it would commit a mistake. The concluding message is therefore one of caution to policy decision makers who decide to borrow a good financial management idea and design a budgetary system.