한국의 경제력집중규제제도의 변동요인에 관한 연구 : 공정거래법, 여신관리제도, 공업발전법을 중심으로 = (The) political economy of the regulation of economic concentration : in the case of Korea, 1980-2002

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 제도가 생성되고 변화하는 이유와 기제를 한국의 경제력집중규제제도들을 사례로 하여 설명하고자 했다. 제도론적인 시각에서 한국의 정치경제를 설명하고자 하는 기존의 연구들이 제도가 일정한 정치, 경제적 현상에 미치는 영향력에 대해서는 상당한 수준의 설명을 제공하고 있는 반면에, 제도 그 자체는 어떠한 논리를 바탕으로 변화하는가에 관해서는 논의가 부족하였다. 이 점은 사회현상을 제도의 문제로 보고 제도를 중심으로 설명하고자 하는 이론적 접근법들에 있어서도 공통적으로 지적할 수 있는 맹점이기도 하다. 특히 정부규제를 연구하는 논의들은 제도형성의 이유를 시장실패를 극복하기 위한 정부 또는 국가의 행위로 보거나 이익집단이 자신의 이익을 관철시키기 위해 규제제도를 도입한다는 논의에 기초한 설명만을 제공하고 있어 규제제도 자체의 존재이유와 변화과정에 있어서의 복잡한 현실을 적절히 파악하지 못하고 있다. 본 연구는 제도의 변화를 연구함으로써 제도가 주어진 것이 아니라 행위자들에 의해 생성되어지는 유기체와도 같은 것이라는 점을 밝혀 제도론적 접근법의 맹점을 보완하고, 규제제도가 생성되고 변화하는 이유에 관한 설명에 하나의 관점을 더함으로써 이론적 풍부함을 모색하고자 했다.본 연구는 한국의 경우 대기업집단위주의 경제력집중현상이 그 문제에 관한 규제제도들이 존재함에도 해소되지 못하고 유지·심화되는 이유는 규제제도 자체의 형성과 변동과정의 정치적 성격에 기인하기 때문이라는 점을 지적하고 있다. 이러한 설명을 위해 전두환정부로부터 김대중정부에 이르기까지의 22년간의 한국의 주요 경제력집중억제제도들-독점규제및공정거래에관한법률, 여신관리제도, 공업발전법-의 변화를 각 주요행위자들 간의 상호작용을 중심으로 분석하였다.어떤 제도의 구체적인 내용을 결정하는 것은 이해관계자들 간의 정치적 협상의 결과이며, 정치는 일정 수준에서의 이익대립의 균형점을 모색하는 특성을 지니게 된다. 이 연구는 이러한 정치적 협상이 우리의 경제력집중억제제도의 생성과 변화과정에서도 나타나고 있음을 입증하였다. 본 연구의 주장은 다음과 같다. 제도들을 형성·변경하는 과정에서 각 행위자들의 이해관계가 고려된 타협의 결과가 제도의 내용을 형성할 것이다. 타협의 결과 생성된 제도는 그 제도의 목적을 충분히 만족시키는 수준의 내용을 담아내지 못하고 차선 내지는 적절한 힘의 균형상태에 머무르게 된다. 한국의 경제력집중규제제도 또한 행정부와 정치인 그리고 대기업집단 등 제도형성과정의 주요 이해관계자 간의 타협의 산물로서 구체화되었다. 이 제도들은 법의 목적, 즉 경제력집중현상을 효과적으로 규제할만한 적절한 제도적 상태에 도달하지 못하고 이해관계자들 간의 이익을 만족시키기 위한 적절한 수준에서의 타협의 균형점이 제도의 내용을 형성하였다.연구의 결과로 지적할 수 있는 주요한 경험적 함의는 다음과 같다. 첫째, 국가중심론적인 규제이론과는 달리 정부나 국회가 법제도의 내용을 단독적으로 결정하는 경우는 극히 예외적인 경우에 지나지 않았다. 규제제도의 법제화과정에서 특징적으로 나타나는 현상은 정부부처 간의 이해대립, 피규제집단인 전경련과의 협상, 또한 정치인들의 지지와 반대의 역관계 속에서 제도의 구체적인 내용이 형성되고 변화하였으며 소멸하고 있다. 둘째, 이익집단중심론의 규제이론이 시사하는 바와는 달리 적어도 경제력집중억제제도들은 당시의 제도를 둘러싼 환경적 요인들과 정치적 계산에 따라 생성되고 변화하였다. 셋째, 경제력집중억제를 위해 마련된 각 제도들은 상호연관되어 영향을 미치고 받으면서 존재하고 있다. 이 제도들은 개발국가 하에서의 불균등발전전략에 따른 경제구조적 부작용을 해소시키기 위한 종합적인 대책으로 마련되었으며, 각 제도들은 서로 연동하여 작동하고 있다. 이 점은 경제력집중억제를 위한 제도들 각각 독립된 제도들로 이해하고 그에 대한 단절적 분석에 그쳐서는 경제력집중현상의 유지와 심화에 대한 정확한 이해가 부족해질 수 있다는 것을 시사한다.경제력집중규제제도들을 그 유형과 정치체제와의 관계에서 보면 보다 시장의 효율성을 강조하는 제도들로 형성되어가는 경향을 보이고 있다. 흥미로운 연구결과는 민주화 이후의 노태우, 김영삼정부 하에서 직접적으로 기업을 통제하려는 시도들이 가장 빈번히 이루어졌음을 볼 수 있었으나, 오히려 경제력의 집중도는 강화되는 역설적 결과가 발생하고 있다. 이러한 현상이 발생하게 되는 이유에 대해서는 차후의 연구과제로 미루고자 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This dissertation attempts to explain the fundamental root and mechanism of institutional formation and change in terms of the case of the regulations of economic concentration in Korea. In fact, the logic of institutional change has been rarely discussed while existing literatures on Korea's political economy has provided some relevant explanations of systematic institutional influence on political and economic phenomena in institutionalistic perspective. Such fundamental shortcomings are in common shared by most theoretical approaches that treat social phenomena as institutional matters and thus explain it in terms of institution itself. In particular, most studies on governmental regulations have failed to answer why regulatory institutions have long survived and how much complex changes in such institutional arrangements were, since they regard the formation of institutions as one of government's activities to overcome the market failure or interest groups' adoption of regulatory institutions to satisfy their own material interests.This dissertation aims not only to compensate theoretical flaws of institutional approaches by revealing that institutions in themselves are organic objects formulated by institutional actors rather than something given or fixed, but also to nourish them theoretically by adding another alternative viewpoint to theoretical explanations for the fundamental root of institutional formation and change. This dissertation points out that the continuity and reinforcement of Korea's economic concentration, despite the presence of various types of regulatory institutions, resulted from the political nature of formation and change of regulatory institutions. To do so, it analyzes changes in Korea's regulatory institutions - ie., Monopoly Regulation and Fair Trade Act, Banking Act and Industrial Development Act - for the restraint of economic concentration for 22 years from Chun Doo-Hwan government to Kim Dae-Jung government in terms of interactions among major actors.In addition, it bases on a theoretical notion that an institution emerges as the outcomes of negotiations among major interested parties who seek to maximize their own interests redistributed through institutions and thus the content of institution is likely to take a compromising type that reflects interest relations. The outputs of political negotiations among interested parties determine the substantive content of institution because politics is always in pursuit of an equilibrium in sharp conflict of interests at a certain level. This dissertation verifies that such a political negotiation can be also witnessed in the process of institutional formation and change associated with our regulatory mechanism for the restraint of economic concentration.This dissertation argues as below. The outcomes of negotiations reflecting each actor's interest in the process of institutional formation and change compose the content of institution. Institution as a product of negotiation remains in either sub-optimal condition or an equilibrium under the condition that the content of institution fails to accomplish the purpose of that institution. Korea's regulatory institutions for the restraint of economic concentration was also shaped as the product of negotiations among such major interested parties as administrative branches, politicians and big conglomerates. These institutions fail to get to an appropriate institutional condition that they can effectively implement the ultimate goal of such regulatory statues for the restraint of economic concentration. Instead, the equilibrium of negotiation at an appropriate level satisfying payoffs of interested parties formed the content of institution.This dissertation contains the following empirical implications. First, apart from the statist theories of regulation, either government or National Assembly seldom determines the content of legislative institutions exclusively. The legislative process of regulatory institutions features that the details of regulatory institutions were shaped, changed and terminated in the vortex of sharp conflicts of interest among administrative branches, bargaining with the Federation of Korean Industries as a regulated party, and power relations based on politicians' supports and oppositions. Second, distinguished from main arguments of the interest-group-based theory of regulation, regulatory institutions have been formulated and changed according to environmental factors and political calculations surrounding those institutions. Third, institutions for the restraint of economic concentration have remained mutually related and influenced by one another. These institutions were prepared as comprehensive countermeasures for the minimization of economic side-effects resulting from the unequal developmental strategy under developmental states. They are all connected and influenced by one another. This implies that we can misunderstand the maintenance and reinforcement of economic concentration if we separately analyze regulatory institutions for the restraint of economic concentration by considering them mutually independent and absolutely separated from one another.Observing regulatory institutions for the restraint of economic concentration in light of relations between their types and political systems, they tend to evolve into such institutions that emphasize the efficiency of market system more. The most interesting finding of this dissertation is that though Rho Tae-Woo and Kim Young-Sam government have most often attempted to directly control private enterprises, the degree of economic concentration was paradoxically reinforced. The fundamental root of this paradoxical phenomena needs to be further studies in future.