지방공공시설에 대한 민간투자제도의 행정법적 고찰 : 일본의 민간투자 관련법제의 분석을 중심으로 = (A)study on the private finance system about local government property in Korea and Japan

국문 초록 (Abstract)

본 논문에서는 최근 주목을 받고 있는 민간투자제도의 문제점 및 과제를 행정법상 공물관리법이론체계와의 상관관계 속에서 살펴보고, 지방의 재정위기의 타개와 주민에 대한 양질의 행정서비스의 제공이라는 관점에서 지방자치단체가 설치·관리하는 공공시설에 민간투자제도를 적극적으로 활용할 수 있는 방안과 그에 따르는 법적 과제를 검토함으로써 지방자치단체가 주민에게 양질의 행정서비스를 제공할 수 있는 제도적 개선방안을 도출하고자 함을 목적으로 한다.
민간투자제도의 도입은 공공시설의 설치 및 관리·운영에 있어서 효율성을 지향한다는 측면에서 전통적인 공공시설의 설치 및 관리에 관한 법체계가 지향하는 “공공성”과 이념적으로 대립되는 측면을 가지고 있다.
민간투자제도가 작은 정부의 지향, 행정서비스의 질적 향상, 행정서비스의 효율성 확보라는 시대적 요청에 적합한 형태로 정착하기 위해서는 전통적인 공물법체계에 대한 재검토가 선행되어야 한다. 즉, 전통적인 공물법체계에 대한 재검토를 통하여 민간투자제도의 목적과 범위를 도출함으로써 사회기반시설을 비롯한 공적시설의 관리·운영에 관한 법체계에 있어서 공공성을 확보하면서 민간투자제도를 통한 효율성을 조화시키는 방안을 연구할 필요성이 요청된다.
특히 우리나라와 법체계가 유사한 일본에서는 1999년에 “민간자금등의활용에의한공공시설등의정비등의촉진에관한법률”을 제정하여 시행하고 있으며, 지방자치법을 개정하여 지방자치단체가 관리하는 공공시설의 설치 및 운영에 민간의 자본과 경영방식을 적극적으로 도입하여 행정서비스의 질을 높이는 등 많은 성과를 거두고 있다.
일본에서는 민간투자의 대상이 되는 사업의 범위를 사회기반시설뿐만 아니라 지방자치단체의 공공시설에 적극 확대하여 적용함으로써 민간투자제도를 악화되고 있는 지방재정을 보완하고, 민간의 경영방법을 통하여 질 높은 행정서비스를 제공하면서 민간사업의 기회를 확대하고 민관협력의 가능성을 높이려는 데 적극적으로 활용하고 있다.
이러한 연구의 목적을 달성하기 위해서 본 논문에서는 다음과 같은 점에 중점을 두어 연구를 진행하였다.
첫째, 우리나라의 현행 민간투자법제도의 법적 문제점을 고찰하고, 지방자치단체의 공공시설의 설치·관리에 민간투자제도를 적용할 필요성을 제시하였으며, 지방공공시설에 대한 민간투자법 적용시의 쟁점에 대하여 고찰하였다.
둘째, 일본의 민자유치제도를 민활법 및 지방자치법의 관련 규정을 중심으로 하여 제도의 도입배경 및 기대되는 성과, 제도 추진상의 문제점 및 개선되어야 할 과제를 고찰하였다.
셋째, 일본에 있어서 전통적인 공물법이론체계, 그리고 각각의 개별적인 공물에 관한 법률 등과 민간투자제도의 적용에 있어서 나타나는 문제점 및 이를 해결하기 위한 대응방식을 검토함으로써 민간투자제도가 도로, 공원 등의 공물관련 법률에 적용될 경우 발생할 수 있는 법제도적·실무적 문제점을 검토하고자 하였다.
넷째, 일본에서 민간투자제도가 지방자치단체가 관리하는 공공시설의 설치·관리에 관한 법제도에 어떤 영향을 미치고 있는지 살펴보고, 일본 지방자치법상 지정관리자제도를 검토함으로써 지방자치단체의 공공시설관리책임과 민간투자제도의 도입에 따른 민간사업자간의 관계를 어떤 방식으로 해결하고 있는가를 제시하고자 하였다.
다섯째, 위의 검토를 통하여 우리나라의 지방공공시설에 민간투자제도가 적용될 필요성을 제시하고, 적용될 경우 발생할 수 있는 법적 문제점을 일본과의 비교를 통하여 도출하고자 하였다.
본 연구에서는 일본의 민간투자제도를 그 적용사례와 발생하는 법적 문제점, 그리고 대응방안에 대한 논의 등을 통하여 우리나라의 민간투자제도의 지방공공시설에의 확대적용 방안을 다음과 같이 제시하였다.
첫째, 민간투자제도의 지방공공시설에의 확대적용은 지방분권시대를 추진하고 있는 우리나라에 있어서 지방행정개혁의 일환으로 추진되어야 할 것이다. 그러기 위해서는 우선 공공시설에 관한 법적 개념을 명확히 함으로써 민간투자제도를 적용함에 있어서 당해 공공시설의 공공성과 민간투자제도를 통하여 추구되는 효율성을 조화시켜 나가야 한다.
둘째, 전통적인 공물법이론에 대한 재검토를 통하여 민간투자제도의 활용가능성을 확대시켜야 한다. 전통적인 공물법이론, 또는 공공시설에 관한 각종의 개별법에서는 당해 공공시설의 “공적 목적”에 치중함으로써 민간의 창의와 능력을 활용하는데 있어 일부 장애로 등장하기도 한다. 공물법체계 또는 공공시설에 관한 현행 법규정을 개선함으로써 민간투자제도의 적용가능성을 확대시킬 필요가 있다.
셋째, 민간투자제도를 지방공공시설 적극 적용함으로써 지방자치단체의 재정적 부담을 경감시킴으로서 양질의 행정서비스를 주민에게 제공할 수 있도록 하여야 한다. 재정자립도의 강화는 중앙정부에의 재정의존도를 낮추고 지역경제의 활성화를 통해서 이루어지는 것이 타당하다. 이러한 측면에서 민간투자제도를 적극적으로 활용함으로서 지역의 민간사업자에게는 새로운 사업기회를 창출하고, 지방자치단체는 공공시설의 설치·관리비용을 경감시킴으로서 재정운용에 있어서 융통성을 확보하도록 하여야 한다.
넷째, 주민의 공공시설이용권을 보장할 수 있어야 한다. 당해 공공시설이 누구에 의해서 설치되고, 누구에 의해서 관리되는가에 따라서 당해 공공시설을 이용하는 주민의 공공시설이용권이 침해되어서는 안 될 것이다. 이러한 관점에서 공공시설의 관리책임과 민간사업자의 법적 지위에 관한 연구가 절실히 요청된다고 할 것이다.
본 연구에서는 일본에 있어서 민간투자제도의 활용사례, 특히 지방자치단체의 공공시설관리책임과 주민의 공공시설이용권, 그리고 민간투자제도의 적용에 따른 문제점과 대응방안에 관한 논의를 검토함으로써 우리나라 민간투자제도의 지방공공시설에 대한 확대 적용 가능성을 도출하고, 그에 따른 법적·사실적 문제점을 제시하고자 하였다.
우리나라와 마찬가지로 일본에 있어서도 민간투자제도는 1990년대 후반에 도입되어 시행되고 있는바 여전히 해결해야할 많은 과제가 존재하고 있다. 즉, 민간투자제도가 일본에서 정착되어 있다고 볼 수 없다는 점에 본 연구의 한계가 존재한다. 현재진행형인 민간투자제도의 발전가능성과 그 성과에 대해서는 과제로 남겨두기로 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study is about the problems of the Private Finance System in local government property which is being paid attention recently in the high relations with Administrative Law. To find a breakthrough resolution of local government financial crisis and the administrative service supply to citizens, the Private Finance System about Social Overhead Capital and a legal subject about it are to be researched.
For the purpose of construction and efficient management of Social Overhead facility, local governments are looking into fund raising more and more. However, the fund raising from the private sector has some problems between the public law system and the efficiency of private economy.
The introduction of the Private Finance System to the local public facility, the kind of road, park, tap water pipeline, etc., leaves an assignment to the local government in solving the above problems. One of the problems is the conflict of the Public and economy efficiency, which is the local government's dilemma.
The Private Finance System must be going with the intention of a small government, a qualitative enhance in Administrative service and Administrative service efficiency, and to do so, the re-research of the traditional public property law is prerequisite. Without the settlement of the above problem, the local government can not expect the Private Finance System to go and operate well.
‘The law of the promotion of the maintenance of public service by the efficient use of private funds’ has been enacted since 1999 in Japan where the law system is similar to Korea. Japan is introducing the management method actively with the capital of the private. It obtains many results such as making the quality of the administration service better, installing and operating public service which the local government manages, and are revising Local Autonomy Law.
The range of the business in becoming the object of the private finance in Japan is to enlarge and apply at not only public service of the local government but also social overhead capital. It is enlarging the opportunity of the private business and making possibility of the private-government co-operate actively.
This paper is written in order to achieve the purpose of such research. The key point should be put in following and progressing research.
First, a legal problem of the existing private finance law in Korea was considered.
Second, focus was put on the relationship of Local Autonomy Law and Private Finance Initiative with the attraction of private capital system in Japan, and the practical and legal theory was considered.
Third, the solution to the above legal conflict problem when applying the private finance system to the provincial public facility was presented. There is a essential need to examine legislation, executive problem ; in the case of the private finance system is applied to the public property law.
In this study, an extended application plan of the provincial public facility and of the private finance system of Korea were presented as follows through research of actual cases and legal problems as happened in Japan.
First, the extension of the private finance system of the provincial public facility must be propelled to one of the provincial administration reform in Korea. To do so, there is a need to make a stable concept about the Public Property Law.
Second, the local government needs to enlarge the possibility of use of the Private Finance System by reforming the present law system and by ruling the provincial public facility.
Third, the local government should offer the administration service with good quality to citizens such as reducing financial burden of the local autonomous entity through application of Private Finance System to the Public facility and equipment in need.
Fourth, Citizens are to be guaranteed access to public facilities, equipments and institutions.
Like Korea, the Private Finance System was introduced and has been carried out in Japan since late 1990s, and many problems have been solved.
Still, there a remaining of some questions about the possibility and the prospect of the Private Finance System development in Korea are left to be today's assignment.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적 = 1
• 제2절 연구의 방법 및 범위 = 5
• Ⅰ. 선행연구의 검토 = 5
• Ⅱ. 연구 범위와 방법 = 6
• 1. 연구의 범위 = 6
• 2. 연구의 방법 = 7
• 제2장 우리나라 민간투자제도에 관한 일반적 검토 = 9
• 제1절 우리나라 민간투자제도의 의의 = 9
• Ⅰ. 서설 = 9
• Ⅱ. 민간투자의 개념 요소 = 10
• 1. 민간투자유치의 주체 = 10
• 2. 민간투자유치의 목적 = 11
• 3. 사인에 의한 재원 조달 = 12
• 4. 사회기반시설의 관리운영권 보장 = 12
• Ⅲ. 민간투자와 유사개념과의 비교 = 14
• 1. 민영화 또는 사영화 = 14
• 2. 사법형식의 급부행정 = 17
• 3. 보조금 교부행정 = 18
• 제2절 민간투자제도와 관련한 각종 법령 검토 = 21
• Ⅰ. 서설 = 21
• Ⅱ. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 = 22
• 1. 제정배경 = 22
• 2. 주요내용 = 23
• Ⅲ. 「기업도시개발특별법」 = 24
• 1. 제정배경 = 24
• 2. 주요내용 = 24
• Ⅳ. 그 밖의 민간투자제도에 관한 법령 = 26
• 1. 「지역균형개발 및 중소기업육성에 관한 법률」 = 26
• 2. 「제주국제자유도시특별법」 = 27
• 3. 그 밖의 민간투자제도 관련 법령 = 27
• Ⅴ. 검토 = 27
• 제3절 「사회기반시설에 대한 민간투자법」의 주요 쟁점 = 29
• Ⅰ. 서론 = 29
• Ⅱ. 민간투자법의 공법성 = 32
• 1. 민간투자법의 공법적 성격 = 32
• 2. 민간투자법의 특별조항 및 우선적용 = 33
• Ⅲ. 협상대상자 지정행위 = 37
• 1. 의의 = 37
• 2. 협상대상자 지정행위의 법적 성질 = 39
• Ⅳ. 실시협약 = 42
• 1. 의의 = 42
• 2. 실시협약의 법적 성격 = 43
• Ⅴ. 사업시행자의 지위 = 44
• 1. 사업시행자의 이중적 지위 = 44
• 2. 사업시행자의 특권 = 47
• 제4절 지방자치단체의 공공시설설치·관리와 민간투자법 = 50
• Ⅰ. 공공시설설치·관리업무에 관한 법적 근거 = 50
• Ⅱ. 지방자치단체의 공공시설 설치 및 관리상 문제점 = 51
• 1. 공공시설설치·관리비용과 지방재정의 한계 = 51
• 2. 지방공기업 등에 의한 공공시설관리의 비효율성 = 52
• Ⅲ. 공공시설설치·관리에 민간투자제도의 적용 가능성 = 53
• 제5절 지방공공시설에 대한 민간투자법 적용시의 쟁점 = 55
• Ⅰ. 논의의 제기 = 55
• Ⅱ. 지방자치단체의 민간투자사업에 관한 논의 = 57
• 1. 민간투자사업의 주체 = 57
• 2. 민간투자사업의 추진방식 = 61
• Ⅲ. 지방자치단체 민간투자사업과 관련한 문제점 = 63
• 1. 민간투자사업 주체별 현황과 문제점 = 63
• 2. 민간투자사업의 추진방식별 현황과 문제점 = 67
• 3. “건설-이전-임대”(BTL) 방식의 특별한 문제 = 70
• Ⅳ. 공물법과 민간투자법간의 관계 = 74
• Ⅴ. 검토 = 75
• 제3장 일본 민간투자법제도와 공물관리법제와의 관계 = 77
• 제1절 일본의 민간투자제도의 도입 = 77
• Ⅰ. 서설 = 77
• Ⅱ. “민간자금등의활용에의한공공시설등의정비등의촉진에관한법률” = 79
• 1. 민활법의 목적과 대상 = 79
• 2. 민활법의 기본체계 = 79
• 3. 민간투자사업의 유형 = 81
• Ⅲ. 민간투자제도 도입의 성과 = 82
• 1. 민간투자제도의 활용에 따른 관과 민의 개혁 진전 = 82
• 2. 민간부문에서의 새로운 사업기회의 제공 = 84
• 3. 지역경제의 재생 = 86
• 4. 민간투자제도의 전개와 발전방향에 관한 논의 = 87
• 5. 민간투자제도의 운용과 법적 과제 = 91
• 제2절 공물관리법제에서의 민간투자사업자 = 109
• Ⅰ. 시설관리의 주체에 따른 분류 = 109
• 1. 유형 Ⅰ : 공물관리자를 국가·공공단체에 한정 = 109
• 2. 유형 Ⅱ : 민간사업에 대한 시설관리인정 예외 = 110
• 3. 유형 Ⅲ : 민간부문·공공부문 모두 인정 = 111
• Ⅱ. 공물관리법제에 있어서 민간투자사업자의 법적 지위 = 112
• 1. 유형 I의 경우 = 112
• 2. 유형 Ⅱ, Ⅲ의 경우 = 113
• 3. 국가배상법의 적용관계와 손해배상책임 = 114
• 4. 공물관리법에 있어서 민간사업자의 지위에 관한 논의 = 118
• 제3절 공물관리법제와 민간투자법제간의 문제 = 121
• Ⅰ. 민간투자사업추진 주체의 관점에서 본 문제점 = 121
• 1. 민간투자사업자의 업무범위 = 121
• 2. 점용허가 등에 관한 사항 = 121
• Ⅱ. 개별 공물관리법제와 민간투자제도와의 관계 검토 = 122
• 1. 민간투자사업자의 업무범위 = 122
• 2. 민간투자사업자의 업무범위에 대한 법리적 검토 = 123
• 3. 점용허가 = 128
• 4. 도시공원정비에 대한 민간투자제도의 적용사례 = 131
• 제4절 소결 = 136
• 제4장 일본 지방자치법상의 공공시설관리 = 138
• 제1절 일본 지방자치법상의 공공시설관리와 민간투자제도 = 138
• Ⅰ. 서론 = 138
• Ⅱ. 공공시설과 민간투자사업 = 139
• 1. 지방자치법에 있어서 공공시설의 의의 = 139
• 2. 지방자치법의 개정과 지정관리자제도의 도입 개설 = 147
• Ⅲ. 지방공공시설에의 민간투자제도 적용상 문제점 = 150
• 1. 공공시설 해당성 = 150
• 2. 이용요금제도 = 151
• 3. 장기·독점적 이용 = 151
• 제2절 지방자치법상 관리위탁제도와 그 변천 = 153
• Ⅰ. 1963년 지방자치법 개정 전의 관리위탁제도 = 153
• Ⅱ. 1963년 지방자치법 개정과 관리위탁제도의 도입 = 154
• 1. 관리위탁제도 도입의 의의 및 배경 = 154
• 2. 위탁대상으로서의 이용허가권한 = 156
• 3. 사인의 공금취급 금지 등에 관한 규정 개정 = 157
• Ⅲ. 1991년 지방자치법 개정과 관리위탁제도의 확대 = 158
• 1. 1991년 개정 지방자치법의 개요 = 158
• 2. 관리수탁자의 범위 확대 = 159
• Ⅳ. 2003년 지방자치법 개정내용과 문제의 제기 = 160
• 1. 2003년 지방자치법 개정내용 = 161
• 2. 문제의 제기 = 163
• 제3절 지정관리자제도의 검토 = 165
• Ⅰ. 서설 = 165
• Ⅱ. 도입의 배경과 의의 = 166
• 1. 지정관리자제도의 도입배경 = 166
• 2. 검토 = 169
• Ⅲ. 「공공시설책임」의 담보수단 = 171
• 1. 공공시설책임과 민간투자 활용의 한계 = 171
• 2. 지정기관제도와의 비교 = 173
• 3. 학설의 검토와 사견 = 174
• Ⅳ. 지정관리자의 법적 지위 = 177
• 1. 문제의 제기 = 177
• 2. 지방자치단체와 지정관리자의 법적 지위 = 178
• 제4절 소결 = 182
• 제5장 우리나라에 있어서 지방공공시설에 대한 민간투자법제도의 활용방안 = 183
• 제1절 한·일 민간투자법의 비교 = 183
• Ⅰ. 문제의 제기 = 183
• Ⅱ. 한·일간 민간투자법제도의 이념 비교 = 184
• Ⅲ. 시사점 = 185
• 1. 민간투자 대상사업의 범위 = 185
• 2. 지방자치단체의 민간투자제도 활용 및 제도적 개선 = 186
• 3. 대기업의 횡포규제와 중소기업자의 경영안정화 = 186
• 4. 경제계의 민간투자 추진 노력 = 186
• 제2절 지방공공시설에 대한 민간투자법제의 활용방안 = 188
• Ⅰ. 사업시행주체에 관한 개선방안 = 188
• Ⅱ. 추진방식에 관한 개선방안 = 189
• Ⅲ. 소결 = 191
• 제3절 지방공공시설에 대한 민간투자법제도 적용에 따른 법적 과제 = 193
• Ⅰ. 문제의 제기 = 193
• Ⅱ. 지방공공시설에 대한 민간투자제도의 활용과 법적 검토과제 = 193
• 1. 지방공공시설에 대한 법적 정의의 필요성 = 194
• 2. 공물법이론체계의 재검토와 민간투자제도의 적용가능성 = 194
• 3. 지자체의 공공시설관리책임과 민간투자사업자의 법적 지위 = 195
• 4. 주민의 공공시설이용권과 민간사업자간의 법적 관계 = 197
• 제6장 결론 = 200
• 참고문헌 = 203
• ABSTRACT = 209