공공부문 성과저해요인이 인식된 조직성과에 미치는 영향에 관한 연구 : 도전적 목표의 매개효과를 중심으로

정길호 국민대학교 일반대학원 행정학과 행정학전공 2018 국내석사

공공부문은 목표를 설정하기 위한 환경이 불확실하고, 복잡하다. 성과를 단순히 수익성으로만 판단할 수 없기 때문에 목표를 구체화하기 힘들며, 다양한 목표와 가치, 이해관계자가 공존함으로써 서로 충돌이 일어날 가능성이 크고, 규칙과 관료적 특성 등으로 제약과 복잡성이 높다. 또한, 중앙정부와 지방정부 사이의 관계가, 선출직공무원과 관료들 사이의 책임 구조 차이가 공공부문의 모호성을 증대시키고 있다. 뿐만 아니라, 공공부문이 맞닥뜨리는 사회문제들은 매우 풀기 힘든 난제(wicked problem)라는 특징이 있으며, 사회 문제의 수는 점점 많아지고, 문제들이 서로 복합적으로 얽혀 있어 쉽사리 해결하기 힘들어지고 있다. 또한 전문지식이 없으면 무엇이 문제인지 파악조차 할 수 없어지고 있는 실정이다. 동시에 정보통신의 발달로 인해 정부의 정책 결정과 행정서비스가 실시간으로 전국에 공개되고 있으며, 정책 집행 및 결정과정, 예산 사용 내역 등 정책에 관한 투명성이 강조되고 있다. 이에 따라 시민들의 참여 욕구와 소통에 대한 요구는 증대되고 있으며, 정책결정과정에 다양한 목소리를 수용해야하는 환경에 쳐해 있다. 이와 같은 환경에 대응하기 위해 여러 가지 방안들이 소개되고 있는데, 그 방안으로, 목표를 도전적으로 설정하여, 공공부문의 불확실성과 불명확성, 다양성 등에 대응해야한다는 주장이 제시되고 있다. 도전적 목표란, GM(General Motors)의 전(前) 회장 잭 웰치가 그 개념을 사용하면서 주목받게 된 개념으로, 민간부문의 성공 사례들이 알려지면서 공공부문에서도 강조되고 있는 개념이다. 이석환(2008)은 UOFO(Unreasonable Objectives Focus Organization)이라는 개념을 소개하며, 공공부문의 조직 목표들은 서로 충돌할 수밖에 없기 때문에 달성하기 어렵지만, 충돌하는 목표들을 유기적으로 결합하여 이른바, 비합리적인 목표들을 달성할 수 있도록 최선을 다하는 조직의 모습을 역설했다. 또한, 2018년 국가과학기술연구회 기관평가 편람에서는 “매우 도전적 목표”를 평가 항목으로 제시하여, 목표를 도전적으로 설정하도록 유도하고 있다. 도전적으로 목표를 설정하여 혁신과 변화를 유도하고, 이를 통해 조직의 에너지를 증가시키며, 궁극적으로 조직의 성과를 향상시키고자 하는 목적으로 도전적 목표의 필요성을 강조하고 있는 것이다. 그러나 목표설정이론에 따르면, 극도로 어려운 목표는 구성원들이 목표를 포기하게 만들어 성과를 저해시킨다고 말하고 있으며, 도전적 목표에 대한 일부 선행연구들에서도 도전적 목표는 구성원들의 혼란을 가중키고, 스트레스 과부하, 교착상태, 사기 저하 등 조직에 부정적인 영향을 미친다고 말하고 있다. 그런데도 공공과 민간 부문 할 것 없이 도전적 목표에 관심을 두고 있는 이유는 무엇일까. 도전적 목표는 공공조직의 성과를 향상시키는 블랙박스일까, 오히려 성과를 저해시키는 판도라의 상자일까. 이러한 의문점으로부터 본 연구가 시작되었다. 공공부문에는 중앙정부, 지방정부, 공기업, 출연기관 등 다양한 형태가 있으나, 본 연구에서는 지방정부로 범위를 한정하여 연구를 진행했다. 지방정부는 정책 및 제도를 수립하는 동시에 집행을 담당하는 조직이며, 다양한 분야의 행정서비스를 시민들의 지근거리에서 제공하는 핵심적인 역할을 한다. 지방화가 현대 국가경영의 새로운 패러다임으로 부각되고 있고, 대(對)시민 대응성을 높여 국가경쟁력을 제고할 수 있는 방안으로 지방 정부의 역할이 부각되고 있는 시기에, 지방정부의 도전적 목표, 성과, 환경 간 관계에 대해 살펴봐야할 중요한 시기라고 판단한다. 분석을 위한 데이터는 설문조사를 통해 수집했다. 논산시와 부천시 두 지방정부를 대상으로 총 211부의 설문지를 수거하였으며, 논산 103부, 부천 98부의 균일한 응답을 받을 수 있었다. 논산시와 부천시는 DBSC(Double Balanced Score Card)와 시민주도형 성과관리를 시행하는 대표적인 지방정부로 성과와 환경, 도전적 목표를 살펴보고자 하는 본 연구에 적합한 연구 대상이라고 할 수 있다. 분석에는 다수의 종속변수 및 독립변수들 간의 인과 관계를 동시에 살펴볼 수 있는 구조방정식모형을 사용했으며, 분석결과 해석의 적절성과 적실성을 높이기 위해 공공부문 종사자 13명(지방정부 6명, 세무서 3명, 공공기관 2명, 기타공공조직 2명)을 대상으로 인터뷰를 진행했다. 구조방정식 분석결과 ‘효과성’에는 ‘미흡한 보상 시스템’이 정(+)의 영향을, ‘모호한 목표’가 부(-)의 영향을 주고 있다고 나타났다. ‘효율성’에는 ‘성과 지향적이지 못한 조직 문화’와 ‘미흡한 보상 시스템’은 부(-)의 영향을 주는 것으로 나타났다. 한편, ‘대응성’에는 ‘모호한 목표’와 ‘성과지향적이지 못한 조직 문화’가 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 한편, ‘도전적 목표’에는 ‘정치적 요인’이 정(+)의 영향을, ‘상위 기관의 지시 및 간섭’과 ‘성과 지향적이지 못한 조직문화’가 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 마지막으로, ‘도전적 목표’는 ‘효과성’, ‘효율성’, ‘대응성’세 변수 모두에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났으며, ‘모호한 목표’와 효과성 사이에서, ‘성과지향적이지 못한 조직문화’와 효과성 사이에서 도전적 목표가 매개효과를 미치는 것으로 나타났다. 또한, ‘효율성’과 ‘성과지향적이지 못한 조직문화’ 사이에서 매개효과를, ‘모호한 목표’와 대응성 사이와 ‘성과지향적이지 못한 조직문화’와 대응성 사이에 도전적 목표가 매개효과를 나타내고 있는 것으로 나타났다. 이상의 분석 결과를 통해 도출할 수 있는 이론적 함의는 첫째, 경영학이나 시장(기업)에서 다루어지던 도전적 목표의 개념을 공공부문에 적용하고, 계량 분석을 통해 연구의 일반화에 기여했다는 점과 공공부문 종사자들의 인터뷰를 통해 결과를 해석함으로써, 이론과 현장의 적실성을 높였다는 의의가 있다. 둘째, 구조방정식을 이용하여 도전적 목표에 미치는 환경적 요인, 도전적 목표가 성과에 미치는 영향을 폭넓게 살펴봄으로써, 공공조직의 경쟁력을 높일 수 있는 방안을 모색해봤다. 셋째, 공공과 민간 조직을 직접 비교한 것은 아니지만, 공공조직을 둘러싼 환경들이 도전적 목표에 영향을 미치고, 성과를 창출하는데 미치는 영향을 살펴봄으로써, 민간부문과 다른 행정학 및 공공관리에서의 차별성을 찾았다. 넷째, 기존의 목표설정이론에서는 극도로 어려운 목표는 조직성과를 하락시킬 수 있다고 했으나 본 연구를 통해 도전적 목표가 긍정적인 효과를 낼 수 있음을 확인함으로써 목표설정이론의 논의를 확장하는데 기여했다. 다섯째, 도전적 목표의 효과가 ‘긍정적이다’ 혹은 ‘부정적이다’로 선행연구들의 결과가 나뉘는 상황에서 의미 있는 분석 결과를 제시했다는 것이 학술적 의의라고 할 수 있다. 한편, 제시할 수 있는 정책적 함의는 3가지이다. 첫째, 도전적 목표가 공공조직에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났지만, 도전적 목표를 바라보는 구성원들의 시각은 부정적임을 고려할 때, 관리자들의 목표 관리 훈련 또는 목표 관리 교육이 필요하다는 점이다. 제대로 된 성과관리에 대한 교육과 훈련을 통해 목표를 관리하고, 도전적 목표를 관리하며, 나아가 조직의 성과를 향상시킬 수 있는 방안이 필요하다. 둘째, 목표를 도전적으로 설정하는데 있어 관리자들은 공공조직의 다양한 요인들을 활용하고, 관리를 해야 한다는 것이다. 정치적 요인과 같은 외부의 새로운 관점과 힘, 책임 소재 완화는 공공조직이 도전적으로 목표를 세우는데 도움이 될 수 있으며, 성과지향적이지 못한 여러 조직문화들과 중앙 및 광역 정부의 지시 및 간섭으로 인한 자율성, 유연성, 창의성 등의 제약은 구성원들이 도전적으로 일하는데, 부정적인 영향을 줄 수 있다. 이를 근거하여 지방정부의 성과 향상, 도전적 목표 관리를 위한 방안 및 전략을 강구할 필요가 있다. 셋째, 공공부문의 성과지향적이지 못한 조직문화는 조직 전체에 부정적인 영향을 미치고 있다. 성과지향적이지 못한 문화가 부정적인 영향을 미치고 있음을 알면서도 바꾸지 못하는 현재와 같은 상황에서 빠져나오려면, 성과평가를 통해 도출한 성과정보들을 잘 활용할 필요가 있다. 문화는 구성원들에게 내재되어있고, 관리자들은 현재의 문화 속에서 성장했기 때문에, 문화를 바꿔야할 필요성을 느끼지 못할 가능성이 크다. 성과 평가를 통한 성과 정보를 잘 활용하여, 부정적인 조직 문화를 바꿀 명분과 근거를 확보할 필요가 있다. In the public sector it's hard to establish the ground to set up an goal owing to its features of uncertainty, complexity. The achievement is, on the one hand, not merely meant to be judged by profitability that a goal is hard to be isolated set in concrete. On the other hand, It's thought that a various of goals, values, party interested are contracted higher restrictions and complexities. Further, The ambiguities have been increased owing to apportion blames amongst the elected officials in the networks of the central government, local governments. In addition to that, a social problems which public sector is dealing with have the common denominator called 'wicked problem'. It's not simple to cover social matters lineary, for those are falling into different problems affecting one another in complicated networks. Moreover, Without knowledges, It's yet harder to grasp a thread of a problem. By the way, with the development in information technologies, a policy-making and administrative services were made public in real time in the whole country in line therewith that policy implementation and decision-making processes, how budgets are spent matter in terms of transparency. Thus, the participation, communication demands of citizens are increasing that all sort of system in policy-making process are being pushed to embrace different needs The many are introduced to respond positively on such a political circumstance. One of the alternatives given is 'setting a goal aggressively', thereby resolving the ambiguities and uncertainties in the public sectors, absorbing different needs. The 'stretch goal' was highlighted after Jack Welch, an former president of GM, concepted, which has been spread out after a successful case of private sectors became known. After all, The concept is highlighted in the public sector as well. Seok Huan Lee(2008) introduced the concept so-called, UOFO(Unreasonable Objectives Focus Organization). In the concept one can imagines the figure of an organization. That is, an organizational goal in the public sector inevitably comes into conflict with one another. However, the goals work in an contrasted way can be organically combined by an organization in order to achieve an irrational goal. On the one hand, Evaluation Manual of the National Research Council of Science and Technology(NST) in 2018 'exceptionally stretch goal' was provided to make a goal induced aggressively. After all, The evaluation item direct goal to be innovated, changed, thereby improving energies of organization, improving energies of organization to improve performance of an organization ultimately. In this sense, stretch goal is highlighted However, according to the goal-setting theory, an extremely difficult goal is to make members abandon their goals, which hinders achieving performances. In previous studies on stretch goals, the stretch goal is to increase the confusion of members, make stress overloaded, make members reach an deadlock and the morale of the organization is negatively affected. But why are they interested in stretch goals, both public and private? Is the stretch goal a black box that improves the performance of public organizations, or a box of Pandora that hinders performance? The study started from this question. In the public sector, there are various forms such as central government, local government, public institution, and public enterprise, but this study will be limited to local government. Local governments are responsible for establishing policies and systems, as well as for enforcement, and they play a key role in providing administrative services in a variety of areas, near the citizens. Localization has become a new paradigm of contemporary national management. At the time when the role of local governments has been highlighted as a way to enhance national competitiveness by enhancing civic responsiveness. So, It is an important time to look at the relationship between the environment and local government's stretch goals. Data for analysis were collected through surveys. A total of 211 questionnaires were collected from the local governments of Nonsan City and Bucheon City, and 103 responses of Nonsan and 98 responses of Bucheon 98 were received. Nonsan City and Bucheon City are suitable for the study, which represent local government that implements Double Balanced Score Card(DBSC) and Citizen-led Performance Management to investigate performance, environment and stretch goals. In order to improve the adequacy and appropriateness of the result analysis, 13 public sectors (6 local governments, 3 tax offices, 2 public institution, 2 other public ogranizations) were adopted to analyze the causal relationship between multiple dependent variables and independent variables. The results of the Structural Equation Model(SEM) showed that the 'Stretch goal' and 'Insufficient compensation system' had positive, 'Ambiguous goal' had negative effects on 'Effectiveness' each. 'Stretch goals' has a positive impact on 'Efficiency', 'Non-performance oriented organizational culture' and 'Insufficient compensation system' have negative effects to 'Efficiency'. On the other hand, 'Stretch goal' showed positive impact on 'Responsiveness', and 'Ambiguous goal' and 'Non-performance oriented organizational culture' showed negative influence to 'Responsiveness'. On the other hand, 'Political factors' showed positive effects on 'Stretch goals', and ‘Instruction & interference of upper organization’ and 'Non-performance oriented organizational culture' had negative effects on 'Stretch goals'. Finally, the 'Stretch goal' positively affects all three variables: 'Effectiveness', 'Efficiency', and 'Responsiveness'. The theoretical implications that can be derived from the above analysis are as follows: First, the concept of stretch goal, which was dealt in business administration or market, was applied to public administration, that is, public sector. And contributed to the generalization of research through quantitative analysis by interpreting the results through interviews of the public sector workers, it is meaningful that the theoretically and the field are enhanced. Second, we have searched for ways to enhance the competitiveness of public organizations by broadly examining the environmental factors and the impact of stretch goals on performance by using SEM. Third, I did not directly compare public and private organizations, the difference between the private sector and public management was found by examining the effects of environments surrounding public organizations on stretch goals and creating performance. Fourth, In the existing goal-setting theory, an extremely difficult goal could reduce organizational performance, but this study contributed to boarding discussion of goal setting theory, thereby confirming that stretch goals can produce positive effects. Fifth, Research suggest meaningful results, because the results show that the results of the previous studies fell into the positive and the negative effects of the stretch goal. On the other hand, there are three policy implications that can be presented. First, although stretch goals have a positive effect on public organizations, managers' goal management education or goal management training is necessary, for the member’s viewpoint about the stretch goals are negative. There is a need for measures to manage goals, manage stretch goals, and improve organizational performance through education and training on proper performance management. Second, managers must utilize and manage various elements of public organization in setting goals. New perspectives and external powers, such as ‘Political factors’, can help public organizations to set stretch goals, and restriction of autonomy, flexibility, creativity from 'Non-performance oriented organizational culture' and ‘Instruction & interference of upper organization’ can have negative effect to members in struggling with working aggressively. Based on this, it is necessary to take measures and strategies for enhancing local government performance and managing stretch goals. Third, organizational culture that is not performance-oriented in the public sector has a negative effect on the whole organization. It is necessary to utilize the performance information derived through the performance evaluation in order to get out of the present situation which can not changed even if it's widely known that culture that is not performance-oriented has a negative influence. For culture is inherent in its members, and managers have grown in the present culture, there is a high possibility that they will not feel the need to change culture. It is necessary to make good use of performance information through performance evaluation and to secure reason and ground to change the negative organizational culture.

이동통신 단말장치 유통구조 개선에 관한 법률의 정책형성과정 분석

송일환 국민대학교 일반대학원 행정학과 정책학전공 2018 국내석사

정부는 이동통신 시장에서 단말기 보조금으로 인한 문제점을 막기 위해서 여러 가지 정책들을 시행해왔다. 하지만 그동안의 정책들이 성과를 거두지 못했으며 이는 이동통신사들의 과도한 보조금 경쟁으로 이어졌다. 2013년 들어서 정부는 이런 과도한 보조금 경쟁으로 인한 폐해를 막기 위해서 이동통신 단말장치 유통구조 개선에 관한 법률(이하 단통법)을 발의했다. 그러나 단통법 시행 이후 평가를 보면 성공적 평가보다는 정책실패에 가깝다는 평가가 지배적이다. 본 연구에서는 그 원인을 정책형성과정에서 찾아보려고 한다. 정책형성과정에서는 다양한 정책행위자들이 이해관계를 중심으로 참여하기 때문에 이런 상호작용을 분석하기 위해 정책네트워크모형을 활용했으며, 이해관계로 인한 정책행위자들의 행동양상과 정책실패의 원인을 설명하기 위해서 Wilson의 규제정치모형을 활용하였다. 피규제기업에 의한 규제기관의 포획이 일어나는지를 살펴보고, 정책네트워크에서 피규제기업에 대항하는 기업가적 정치가가 존재했는지, 기업가적 정치가를 활동할 수 있게 하는 핵심이슈가 존재했는지를 분석했다. 정책네트워크의 변화와 구조를 분석하기 위해서 단통법의 정책형성과정을 정책준비기, 초기반응기, 반응심화기, 입법갈등기, 정책집행기로 구분하여 사회연결망분석 중 언어네트워크분석을 UCINET6와 NetDraw2.1을 통해서 실시하였으며 정책행위자와 이슈를 모두 분석할 수 있는 2모드 방식을 이용했다. 분석을 위한 코딩자료는 신문기사검색을 통해 실시했다. 분석결과 정책네트워크가 기업가적 정치 상황에서 고객 정치 상황으로 넘어가는 것을 확인했으며 이 과정에서 포획이 일어난 것을 확인할 수 있었다. 핵심이슈는 있었지만 피규제기업에 대항할 수 있는 기업가적 정치가의 존재를 확인할 수 없었다. 이번 연구결과를 통해서 앞으로 규제정책에서 규제기관의 포획이 일어나지 않기 위해서는 기업가적 정치가가 쉽게 등장할 수 있는 제도적인 장치가 필요하다 본다. The government has implemented several policies to solve the problems caused by the mobile subsidy in mobile market. However, the policies have not been successful and has led to excessive subsidy competition among mobile carriers. In 2013, the government initiated legislation to prevent the harm caused by this excessive subsidy competition. However, after the enactment of the law. there are many evaluations of policy failure. This study try to find the cause of failure in policy formation process. Various policy actors participate in policy formation process for their benefit. This study used a policy network model to analyze the interactions of policy actors and used Wilson 's regulatory political model to explain the behavior patterns of policy actors due to interests and the causes of policy failures. This study examined whether the capture of the regulators by the regulated companies and an entrepreneurial politician against the regulated enterprise in the policy network, key issues that enable entrepreneurial politicians to work. In order to analyze the changes and structure of the policy network, the policy formation process is divided into five stages. Then, We performed Semantic Network Analysis using UCINET6 and NetDraw2.1. and used a two-mode network to analyze both policy actors and issues. The coding of data for analysis was obtained from newspaper articles. As a result of the analysis, it was confirmed that the policy network was shifted from the entrepreneurial political situation to the customer political situation and also confirmed that the capture took place in this process. There was a key issue, but we could not confirm the existence of an entrepreneurial politician who would be able to resist the regulated enterprise. According to the results of this study, in order to prevent the capture of regulators in regulatory policy, we need institutional devices to facilitate the entry of entrepreneurial politicians.