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한연환 大田大學校 經營行政·社會福祉大學院 2004 국내석사
미국은 냉전 이후 강화된 미국의 위상을 기반으로 하여 국제질서의 흐름을 미국 위주로 전개하려는 것이 미국의 우선적인 국익달성이라고 판단하고, 이를 위해서 클린턴 행정부에서는 선대 부시 행정부의 말기 경제적 침체기를 딛고 새롭게 부각된 정보기술을 바탕으로 비약적 경제성장을 이룩하였다. 이러한 경제성장의 이면에는 정책적 목표인 미국의 가치인 시장경제와 자유민주주의 달성을 위한 안보정책으로 확대와 개입을 위한 군사력을 적절히 유지한데서 얻어진 결과이다. 클린턴 행정부는 이러한 미국의 가시적 국익을 위해서 현재의 문제를 봉합하는 수준에서 북한의 핵문제를 처리하였다고 볼 수 있다. 이러한 결정은 국제적 다자주의 입장을 취하고 있었던 민주당 정당 기조와 일치하는 정책결정이었다고 볼 수 있다. 그런데 문제는 부시 행정부에 와서는 클린턴 행정부에서 결정한 북한 핵문제가 다시금 부각되고 있다는 것이다. 물론 근본적으로 미국이 취하는 안보정책의 최종적 목표는 미국 국익에 있다고 하나, 그 과정이 상황적 여건 변화와 정책을 결정하는 참여자의 신념과 철학에 따라 다르게 전개되고 있다는 것이다. 다시 말해서 북한의 핵문제와 미사일 문제를 대화로 해결하려는 의지는 같다고 하나, 클린턴 행정부에서 보였던 보상을 제시하는 식의 협상은 하지 않겠다는 것이고, 또한 북한의 정권과 북한의 국민과는 분명한 차별화를 두겠다는 것이다. 클린턴 행정부의 대북 인식은 미국이 탈냉전 이후의 국제질서에 대처할 새로운 정책기조를 정립해 가는 단계에서 최대한의 인내와 최대한의 자유스러움 그리고 자비로움을 보여준 것으로 보여진다. 따라서 북한에 대한 핵문제 접근은 다음과 같이 요약될 수 있다. 미국은 북한의 핵문제를 다룸에 있어서 이해당사국의 위치를 고려하지 않을 수 없었다. 미국은 국내 정치적 이견과 알력의 관리와 이해당사국과의 공통의 이해를 조율해야 하는 어려움이 있었기에 항상 의회와의 의견조율이 필요하였다. 당시 미하원과 상원 모두 공화당이 수적으로 우세했기 때문에 클린턴 행정부는 의회의 눈치를 보지 않을 수 없는 형편이었고, 이러한 국내정치적 한계 때문에 클린턴 대통령은 소신 있는 대북정책을 전개하기 어려웠다고 볼 수 있다. 1994년 북핵 위기가 정점에 다다랐을 때 돌파구를 마련한 것은 클린턴 행정부가 아니라 카터 전 대통령의 김일성 방문으로 극적으로 타결됐다는 점을 볼 때 더욱 그러하다. 한편 미국은 복잡다단한 국내조율, 동맹국 및 국제기구와의 조율 등을 통한 협상내용 및 전략을 국민의 알권리를 충족시켜야 한다는 언론의 기본의무에 의해 노출시킴으로써, 북한이 손쉽게 대화협상 전략을 준비하도록 하는 의도하지 않은 결과를 초래했다. 더욱이 미국은 북한을 합리적 행위자로 간주했기 때문에 채찍과 당근에 의한 로드맵 전략으로 미국의 의도한 것을 이끌어 낼 수 있다고 생각했지만, 북한을 협상테이블로 나오게 해서 핵동결을 얻어내는데는 긴 시간과 많은 비용을 부담할 수밖에 없었다. 요약해 보면, 클린턴 행정부의 안보정책 결정은 외부환경적 요인들에 의해서 1차적 프리즘을 통과한 내용이 다시 정치체제에서 복잡다단한 과정과 수정을 통해 정책으로 나타남을 알 수 있다. 클린턴 행정부가 북한을 처음부터 확실한 대화 상대자로 인정하고서 국교관계로까지 가려고 했던 반면, 부시 행정부는 북한을 철저한 불신에서부터 대화를 시작하려고 하고 있다. 그래서 '철저한 검증'의 문제를 1차적으로 거론하고 있다. 부시행정부의 안보정책 결정은 정치체제에 의한 명확한 목표인식하에 사회환경적인 변동의 요인을 제거하는 방향으로 전개되고 있다. 결국 미국의 안보정책 변동은 미국의 국익이라는 큰 목표를 달성하기 위해서 정책과정의 집행에서 하위목표의 변동이 승계되고 유지되는데 이에 영향을 미치는 것은 정책최고결정자의 리더십과 정책참여자의 성향에 따라서 외부환경적 영향에서 정치체제의 영향으로 그 영향력의 크기가 변화되어 갈 수도 있고, 또는 정치체제의 영향에 의해서 외부환경 요인을 변화시키려는 것으로 그 영향요인들의 영향력 크기가 변화되어 갈 수도 있다. 다만 여기서 정책변동 요인은 그 환경을 읽고 이해하는 환경과 접촉하는 정책결정자 그리고 참여자인 개인들의 사고에 의해서 요인의 크기가 결정된다는 것이다. 이러한 사실은 너무나 과정적인 변동에 치우쳐 온 과정중심의 정책과정 변동 이론에서 보다 인간 중심의 정책변동으로 연구가 되어야 한다는 정책적 함의를 제시한다고 하겠다.
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