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고교학점제 정책 학교 실행과정 연구 : 중부권 특수목적고등학교를 중심으로
백용희 한국교원대학교 교육정책전문대학원 2022 국내석사
본 연구는 2025년 전면 도입을 목표로 현재 단계적으로 추진 중인 문재인 정권의 대표적인 고교교육 정책인 ‘고교학점제 정책’의 학교 실행과정을 정책 실행(policy enactment)의 관점으로 분석하는데 있다. 고교학점제 정책은 고교교육 전반의 변화를 가져올 정책이라는 점에서 도입을 준비 중인 많은 학교 현장에서 실제적인 직무 환경의 변화가 나타나고 있으며, 이러한 변화로 인해 정책 도입을 둘러싼 찬반 논란 및 부작용 우려가 곳곳에서 감지되고 있다. 특히 일반고와 특성화고의 연구‧선도학교를 대상으로 한 고교학점제 정책 사례 연구는 다수를 이루지만 2025년 일반고 전환을 앞두고 있는 특목고에서 고교학점제 정책이 어떻게 실행되는지에 관한 연구는 부족한 실정이며 고교학점제 정책의 전면 도입 시 고등학교 유형별 그 실행과정과 방식이 확연히 다르게 나타날 것이므로 특목고의 고교학점제 정책 현장 안착을 위한 정책적 시사점이 필요한 상황이다. 따라서 본 연구는 유럽을 중심으로 대두되고 있는 정책실행 관점으로 고교학점제 정책 실행을 위한 정책 실행자의 역할에 관해 탐구하고 정책 실행자는 고교학점제 정책을 어떻게 해석하고 번역하며 정책 해석과 정책 번역 과정에 영향을 미치는 특목고의 맥락 요인은 무엇인지 밝히고자 한다. 연구 문제 해결을 위해 중부권에 소재한 특목고를 대상으로 문헌 분석 및 질적 연구에 기반을 둔 사례연구를 수행하였다. 현지 자료(고교학점제 관련 공문, A 고등학교의 계획서 및 보고서 등)를 조사, 분석하고 고교학점제 정책 실행과정에 참여한 교직원(교장, 교감, 수석교사, 교사) 및 교육전문직(A 고등학교 지원청 담당 장학사)을 대상으로 심층 면담을 진행하였다. 본 연구의 분석 결과 정책 실행자인 교원들은 정책 해설자, 외부인, 정책 실무자, 정책 번역가, 정책 비평가, 정책 수용자의 역할을 수행하고 있으며, 한 명의 정책 실행자가 주로 여러 역할을 수행하는 다중적, 복합적인 양상을 보였다. 또한 하나의 역할을 여러 사람이 담당하는 유기적이고 역동적인 관계 속에서 다양한 고교학점제 정책을 실행해 나가고 있었다. 이로 인해 정책 실행자들의 직무강도가 증가하고 있는 것으로 나타났다. 고교학점제 정책은 해설 개시자 및 정책 실행자인 교원들은 모두 ‘학생중심 선택형 교육과정’을 강조하는 정책 해석의 양상을 보였다. 이후 해설 조정자(관리자)는 ‘특목고다운 특목고’를 주문했으며, 정책 실행자인 교사들은 고교학점제 정책 중 ‘학생중심 선택형 교육과정’과 ‘특목고다운 특목고’를 위한 내용을 선별적으로 도입하여 교육과정부 신설, 학생중심 선택형 교육과정 운영, 고시 외 과목 신설, 외국어 특성화 공동교육과정 운영, 학교 자율적 교육과정 운영, 교육과정살림팀 운영, 학점제형 공간 조성과 같은 고교학점제 정책을 실행해 나가는 정책 번역의 모습을 보였다. 정책 번역을 통해 해설 조정자의 정책 해석으로 초기 해설 개시자의 정책 해석이 사라지는 것이 아닌 해설 개시자와 해설 조정자의 정책 해석 모두 정책 번역에 반영되고 있음을 확인하였다. 또한 고교학점제 정책 실행과정에서 교사들의 고교학점제 정책의 공감대 형성 부족으로 인한 낮은 관심과 민감도, 하향식 추진에 따른 울며 겨자 먹기 실행으로 교육과정부 주도의 정책 번역과 실행이 이루어지고 있었으며, 학생중심 선택형 교육과정을 확대하고 특목고다운 특목고로 정책을 번역하고 실행하는 과정에서 특목고 교육과정의 구조적 한계, 다과목 지도의 부담과 고충, 불안한 직무환경, 괴리된 대입정책, 미비한 평가제도와 같은 교원들의 인식이 나타나고 있음을 확인했다. 고교학점제 정책의 실행과정에서 학교 맥락인 상황적 맥락(학교 설립취지, 학생 구성), 물리적 맥락(교원 정원과 수급, 학교 공간), 외부적 맥락(특목고 교육과정 편성‧지침, 교육청의 요구), 전문적 맥락(관리자의 리더십, 구성원 간 협의와 소통)이 역동적이고 복합적으로 영향을 미쳤다. 특히 상황적 맥락은 특목고다운 특목고 정책 해석에 영향을 미쳤으며, 정책 실행자들은 주어진 외부적 맥락과 물리적 맥락의 영향을 크게 받고 있으며, 그 속에서 전문적 맥락을 활용해 특목고 현장 특성에 맞는 고교학점제 정책을 실행해 나가는 양상을 보였다. 분석 결과를 바탕으로 정책 실행자들은 학교 맥락과 정책 해석, 정책 번역에 따라 다양한 역할을 수행하고 있으며, 다른 영역인 정책 해석과 정책 번역을 동시에 역할을 수행하는 상황도 논의하였다, 특히 고교학점제 정책 실행에 2015 개정 교육과정이 적용되면서 교육과정부에 의해 고교학점제 정책 실행이 주도되고 있음을 지적하고 원활한 정책 실행을 위해 학교 구성원의 협력과 소통이 요구됨을 논의하였다. 또한 고교학점제 정책의 특성 및 학교 내 업무 담당과 지위 변화에 따라 역할이 변화되고 조정되는 상황을 논의하였다. 그러나 다른 교육정책의 실행과정에서 발견되는 ‘열정가’ 와 ‘주체적 운영자’ 역할은 발견할 수 없었으며, 그 원인으로 일반고 중심의 정책, 하향식 정책 추진, 현장의 정책 공감대 부족 같은 해당 정책에 대한 교사들의 인식, 2025년 일반고 전환 발표의 외부적 맥락과 교원 정원에 따른 불안정한 직무환경의 물리적 맥락이 복합적이고 다면적으로 작용하고 있음을 지적하였다. 이에 교육부가 요구하는 고교학점제 시대의 교사들의 자발적이고 주체적인 역할 변화를 이끌어 내기 위한 정책 실행자인 교사들의 정책적 공감대 형성 및 학교 구성원 간 협력과 소통을 활성화할 수 있는 지원방안이 필요함을 논의하였다. 교원들의 고교학점제 정책 해석은 ‘학생들의 선택권 보장’으로 비교적 유사하게 나타나고 있지만 교사들의 ‘일반고 위주의 정책’이라는 인식과 2025년 일반고 전환 발표로 인한 현장의 혼란 그리고 특목고의 복합적인 맥락이 더해진 다면적인 영향으로 특목고다운 특목고의 방향으로 정책이 해석되고 강조되었다. 특히 A 고등학교의 경영 중점, 교육과정, 거버넌스를 종합하여 특목고다운 특목고의 의미를 전통적인 입시 위주의 교육과정에서 벗어나 특목고 설립 취지와 학교 맥락에 맞게 외국어 교육을 강화하고 학생 중심의 특색 있는 교육과정 운영을 통해 특목고의 정체성과 가치를 지켜나가는 것으로 논의하였다. 그러나 고교학점제 정책 도입의 중요한 의미를 갖는 책임교육은 실행되지 못하였다. 이는 고교학점제 정책 실행에 부분 개정된 2015 개정 교육과정이 적용되면서 책임교육을 실행할 평가제도의 지원 부족, 책임교육에 관한 교육부의 정책적 견인과 연수의 미비로 인한 교사들의 인식 부족, 정책적 공감대 형성의 부족을 원인으로 지적하였다. 따라서 현재 진행 중인 2022 개정 교육과정 개발 과정에서 ‘학생 선택권 보장’ 중심의 고교학점제 정책 인식을 개선하고 2015 개정 교육과정 적용으로 인해 발생한 문제점을 면밀히 분석하여 2022 개정 교육과정의 고교학점제 정책 적용 시 현재와 같은 운영상의 문제가 발생되지 않도록 많은 연구와 공청의 과정이 요구됨을 논의하였다. 또한 책임교육과 같은 교육의 질 관리를 지원할 수 있는 2022 개정 교육과정의 개발의 필요성을 논의하였다. 특목고의 고교학점제 정책 실행에 영향을 미치는 다양한 맥락의 상호작용은 학교 현장과 학교 유형별로 고교학점제 정책이 다르게 나타날 수 있음을 보여주고 있다. 특히 외부적 맥락과 물리적 맥락이 고교학점제 정책 실행에 제약 요인으로 작용했으며, 하향식 추진 방식으로 인한 학교 현장의 정책 이해 및 공감대 부재, 그리고 구성원들의 의사와 무관한 강제적 일반고 전환 정책까지 더해진 복합적인 외부적 맥락은 정책 실행에 큰 영향을 미쳤음을 지적하였다. 그러나 상황적 맥락과 전문적 맥락은 고교학점제 정책을 실행하는 촉진요인으로 작용하였으며, 특히 연구자는 Ball 등이 제시한 학교 맥락 중 우리나라 교육정책 수립과정을 통해 과거 우리나라 정책 실행은 외부적 맥락이 많은 영향을 미쳤지만 최근 교육자치, 학교자치 시대에는 복잡한 학교 현장에서 정책 실행자들의 역할이 중요함을 강조하여 전문적 맥락을 정책 실행에 강력하게 작동하는 요인으로 제안하였다. 또한 복잡한 고교학점제 정책의 현장 안착을 위해 꼭 필요한 기제임을 주장하였다. 정책실행의 관점은 실행과정에서 정책 실행자의 주체성을 토대로 맥락 요인을 생성하거나 변형시키기도 한다. 이에 학교 현장에서 고교학점제 정책이 자발적으로 실행될 수 있도록 정책 실행자의 자발성, 주체성에 기반을 둔 전문적 맥락을 생성하거나 외부적 맥락과 물리적 맥락을 전문적 맥락으로 변형시킬 수 있는 지원 방안의 필요성을 제기하였다.
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