지방교육행정조직 변천에 관한 연구 : 교육과학기술부의 조직 변천이 서울특별시교육청의 조직 변천에 미친 영향을 중심으로

박동홍 한국교원대학교 교육정책전문대학원 2011 국내석사

본 연구는 해방이후부터 오늘날까지 교육과학기술부의 조직 변천과정을 시대적으로 나누어 고찰함과 아울러 실태 분석을 통해 교육과학기술부의 조직 변천이 서울특별시교육청 조직의 변천에 어떠한 영향을 미쳤는지 살펴보고, 일제강점기부터 오늘날에 이르기까지 서울특별시교육청의 변천과정에 대한 고찰과 분석을 통해 조직운영의 문제점을 도출하여 조직개편의 바람직한 방향을 제시하고, 타시·도교육청의 조직 개편에 시사점을 제시할 목적으로 이루어졌다. 본 연구를 실행하기 위한 연구방법으로는 주로 문헌연구에 의존하였는데, 논제와 연관되는 국내·외 저서 및 출판물과 학술지, 학위논문, 공공기관에서 발행하는 백서, 조직진단보고서, 직무분석서, 공문서 등 공공기관이 보관중인 기록물, 조직관련 법령집, 연구기관의 연구보고서 등의 문헌과 서울특별시교육청 조직관련 부서의 협조에 주로 의존하였다. 본 연구의 주요내용을 보면 먼저 교육행정 및 조직의 개념과 원리, 교육행정조직의 성격과 종류 및 특성, 교육행정조직의 권한과 책임 및 설치의 법적근거와 운영의 한계를 고찰하고, 교육과학기술부의 변천과정을 시대별로 고찰하면서 교육과학기술부의 조직 변천이 서울특별시교육청의 조직 변천에 미친 영향을 살펴보는 한편, 서울특별시교육청의 변천과정을 시대별로 고찰하고 시사점을 도출하여 서울특별시교육청 조직의 개편방향을 제시하였으며, 이 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저, 교육과학기술부의 조직 변천 과정이 서울특별시교육청 조직에 미친 영향을 요약하면 첫째, 광복이후~정부수립 이전(1945~1948)에는 미군정 초기에 우리나라 교육행정은 미국의 교육체제를 모방하게 되었으며, 군정말기에는 문교부 조직을 중앙행정조직으로 독립설치한 점에 의의가 있었다. 둘째, 정부수립~5.16혁명 이전(1948~1961)에는 정부수립 이후 최초로 문교부 직제가 공포되어 막료조직인 비서실이 기획기능의 일부를 담당하게 하고, 계선조직은 대상별 조직과 기능별 조직이 혼합된 형태로 편성하여 오늘날 교육과학기술부 조직형태의 효시가 되었으며, 이러한 조직형태는 현재의 서울특별시교육청 조직편성에 많은 영향을 주었다. 셋째, 5.16혁명~제3공화국 시대(1961~1972)에는 군사정부에 의해 문교부 직제도 정부수립 이후 가장 크게 개편되었으며, 당시의 조직은 대상별 조직에서 기능별 조직으로 개편되거나 대상별 조직과 기능별 조직으로 혼합하는 등의 과정을 거쳤고, 막료조직인 기획조정관을 기획관리실로 승격하는 동시에 기획예산․행정관리․법무담당을 두어 막료조직형태를 정착시키고 담당관제를 도입하였는데, 이것은 노태우정부 시대의 서울특별시교육청 조직 편성에 직접적인 영향을 주었다. 넷째, 제4공화국 시대(1972~1981)에는 고도경제성장에 따라 고등교육인구가 급증하게 되고 사회불만 요소들의 팽배로 대학교육행정이 가장 큰 비중을 차지하게 되어 이에 대처하기 위한 조직개편이 주로 단행되었으나, 감사기능강화를 위하여 신설된 장관직속의 감사통계담당관은 기획관리실장 직속의 감사담당관을 거쳐 차관 직속의 감사관으로 변경하면서 직급을 높였던 점은 현행 서울특별시교육청 감사담당관의 직급을 높이고 개방형직위로 임용하여 감사의 전문성과 독립성을 높인데 영향을 주었다고 볼 수 있다. 다섯째, 제5공화국 시대(1981~1988)에는 정치, 사회적으로 민주화가 가속되면서 학원의 자율화가 강력하게 주장되던 시기로서 문교부 조직도 학생지도업무 기능을 크게 강화하였으며, 체육부 신설로 체육에 관한 업무를 체육부에 이관하고 학교보건업무는 보통교육국 의무교육과에서 관장토록 하였으며, 유아교육진흥법 제정(1982.12.31. 법률 제3635호)로 보통교육국에 유아교육담당관을 신설한 것이 특징이라 할 수 있다. 여섯째, 제6공화국 제1기(1988~1993)에는 노태우정부가 존속된 시기로서 해방이후 40년간 사용되어 오던 ‘문교부’를 ‘교육부’로 명칭을 변경하였고, 장관이 관장하던 사무도 학교교육을 포함, 평생교육 및 학술에 관한 사무로 바뀌었으며, 당시의 개편 특징은 체육부의 학교급식에 관한 사무를 문교부로 이관받아 보통교육국 의무교육과 소관으로 하였다. 일곱째, 제6공화국 제2기(1993~1998)는 문민정부의 시기로서 작고 능률적인 정부를 구현하기 위하여 종래의 통제·조정위주의 기능을 대폭 축소하고, 교육정책의 연구개발과 교육현장의 자율성을 신장시키고 지원체제를 강화하는 방향으로 교육부 기구가 개편되었는데, 유아, 특수, 초등, 중등교육을 담당하는 초중등교육실을 신설하였으며, 특히 평생학습사회 기반 구축과 직업교육체제의 확립을 위해 평생교육국을 신설하였는데 이는 2006년 서울특별시교육청 기구증설시 평생교육국을 신설하는데 영향을 주었다. 여덟째, 제6공화국 제3기(1998~2003)는 국민의 정부로서 이 시기도 작지만 경쟁력 있는 정부를 구현하기 위해 최대 규모의 조직개편을 두 차례에 걸쳐 추진하였는데 인적자원 정책개발 분야의 총괄적 기능을 원활하게 수행하기 위하여 ‘교육부’가 ‘교육인적자원부’로 개편되고 장관도 부총리로 격상되었다. 이 시기에는 차관보 1인을 신설하여 인적자원개발정책의 수립, 총괄, 조정업무를 관장하게 하였는데 인적자원개발은 미래 서울특별시교육청 조직의 핵심역량으로 설정하여 추진할 필요가 있으므로 시사하는 바가 크다고 하겠다. 아홉째, 제6공화국 제4기(2003~2008)는 참여정부가 활동하던 시기로서 많은 조직개편을 수차 단행하였는데, 이 시기에는 정부혁신활동을 지원하는 업무혁신지원조직인 혁신담당관을 기획관리실 내 선임과로 조정함에 따라 2004년 서울특별시교육청에도 기획관리실에 혁신복지담당관을 한시기구로 설치하게 되었다. 열째, 제6공화국 제5기(2008∼현재)는 이명박정부의 시기로서 유능한 정부, 작은 정부, 실용정부, 국민을 섬기는 정부로 요약할 수 있는데, 종전의 교육인적자원부와 과학기술부가 교육과학기술부로 통합됨에 따라 장관 밑에 제1․ 제2차관을 두고, 제1차관이 기획조정실, 인재정책실, 평생직업교육국, 학교정책국 및 교육복지지원국 등의 소관 업무를 관장하였는데, 이 시기의 특징으로는 대국대과제를 도입하여 교육부분의 기구가 축소된 점을 들 수 있으나, 서울특별시교육청은 교육정책국과 총무과의 통솔범위가 지나치게 넓고 통솔인원이 과다하여 오히려 기구를 확대할 필요가 있다고 하겠다. 다음으로 서울특별시교육청 조직의 변천과정에서 도출된 시사점을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 일제강점기에는 지방교육행정은 내무행정 내지 총무행정의 일부로 취급되었고, 교육의 자주성, 전문성 및 분리독립성을 전혀 찾아볼 수 없었다. 둘째, 미군정시대에는 서울시장 밑에 별도로 학무국을 설치하여 서울시의 교육행정이 일반행정의 테두리를 벗어나지 못하였으나 적어도 조직상 순수한 내무행정으로부터 어느 정도 분리되는 결과를 가져왔다. 셋째, 제1·2공화국시대에 있어서는 1952년 6월 4일 우리나라 최초로 교육자치제가 실시됨에 따라 서울시에서는 합의제 집행기관으로서의 교육위원회 제도를 통하여 교육행정의 자주성, 자율성, 전문성 및 일반행정으로부터의 분리독립성이 비로소 어느 정도 정립되었다. 넷째, 5.16 군사정권시대에는 5.16 직후 교육자치제가 폐지됨에 따라 서울특별시교육위원회는 서울시장 관할의 교육국으로 흡수됨으로써 지방교육행정조직은 일반행정조직에 완전히 통합되어 그 자주성, 자율성 및 일반행정으로부터의 분리독립성을 상실하였다. 다섯째, 제3공화국시대에 있어서는 1964년 시·도단위의 교육자치제가 부활되었고, 서울특별시에 일반행정조직과는 별개의 교육행정조직으로서 합의제 집행기관인 교육위원회를 두게 됨으로써 교육행정의 집행기능은 일반행정으로부터 분리·독립되었으나 그 자주성, 자율성, 지방분권성, 전문성 및 분리독립성 등의 측면에서 여전히 많은 문제점을 내포하고 있었다. 여섯째, 제4공화국시대에는 1973년 1월 부교육감제가 신설되고 교육위원회 소속하에 지방공무원제가 신설됨에 따라 서울특별시교육위원회에서는 교육감 밑에 부교육감을 두고 부교육감 밑에 2국 9과 체제를 갖추었으며, 1978년에는 2국 10과 1담당관으로 조직이 확대되는 등 교육행정수요가 대폭 증가하고 복잡해져 이에 대응하여 점차적으로 본청 조직이 확장되는 시기였으나 자주성, 지방분권성, 전문성 등 교육행정의 원리 측면에서 여전히 한계를 지니고 있었다. 일곱째, 제5공화국시대에는 1981년 11월 당초 2국 10과 1담당관 체제이던 조직이 일부 과를 통․폐합하여 2국 7과 1담당관으로 조직규모가 축소되어 기능의 약화현상을 초래하였으나, 1984년에 2국 8과 1담당관 체제로, 1987년에는 일부 과를 분할하여 종전과 같은 2국 10과 1담당관 체제로 환원되어 본청 조직은 제5공화국 초기와는 달리 상당히 기능의 분화가 이루어진 조직체제로 변모되었다. 여덟째, 제6공화국 정권시대에 있어서는 1991년 시·도를 단위로 하는 새로운 지방교육자치제가 실시됨에 따라 서울특별시교육위원회가 서울특별시교육청과 서울특별시교육위원회로 분리되었으며, 서울특별시교육청 조직은 2국 10과 1담당관 체제에서 4국 13과 3담당관 체제로 전면적으로 확대·개편되어 교육행정의 자주성, 자율성, 정치적 중립성, 일방행정으로부터의 분리독립성, 전문성 등이 대체로 강화되었으나 여전히 지방교육행정조직의 원리 측면에서는 많은 문제점을 지니고 있었다. 1993년 1월에 기획관리실이 신설되면서 4국 13과 3담당관이던 조직이 1실 4국 13과 4담당관으로 개편되었으나 감사담당관을 부교육감 직속에서 기획관리실장 직속으로 변경함으로써 감사기능의 독립성이 약화되는 결과를 초래하게 되었다. 아홉째, 국민의 정부시대인 1998년 10월에 「지방교육행정기관의 기구와 정원 등에 관한 규정」을 제정하여 지방교육자치 활성화에 기여하였으나 기구설치권한과 5급 이상 직급의 정원책정 권한 등을 여전히 제한하고 있어 지방교육행정기관의 자율성과 융통성이 완전히 보장되었다고는 할 수 없었다. 1999년 「서울특별시교육청 및 소속기관의 행정기구 설치에 관한 조례」를 새로이 제정하여 서울특별시교육청 본청의 기구를 1실 4국 13과 4담당관에서 2국 3과를 감축하여 1실 2국 9과 5담당관으로 축소 개편하였는데 이때 기구와 정원이 대대적으로 감축됨에 따라 실․국장 및 과장의 통솔범위가 넓어지면서 업무부담이 가중되고 승진이 적체되는 등 조직운영에 많은 어려움이 노출되었다. 한편 1996년에 지역교육청은 11개 교육청으로 늘어났으며, 도서관은 21개 도서관이 운영되던 중 1999년 7월 마포·고덕·영등포·중계도서관을 평생학습관으로 기능을 변경하여 현재 4개 평생학습관과 17개 시립도서관이 운영되고 있으나, 시립도서관의 경우 주로 자료의 열람 및 대출 기능이 강한 반면 서울특별시에서 운영하고 있는 구립도서관은 평생학습을 주된 목적으로 시설 및 인프라를 구비하고 있어 경쟁력이 부족한 문제점을 지니고 있다. 열째, 2005년 12월에 서울특별시교육시설관리사업소가 설립되어 6과 체제로 운영해오다 2010년 1월에 2부 7과 체제로 확대 개편하여 운영해오고 있으나, 본청 교육시설과의 본질적 기능 분담 수행, 넓은 관할범위에 비해 부족한 인원으로 인한 신속한 보수 곤란, BTL(민간임대사업)학교 및 시설위탁관리학교 증가에 따른 기능 축소문제 등 다양한 문제점을 내포하고 있다. 열한째, 2006년 3월에 서울특별시교육청 본청 조직이 1실 2국 9과 6담당관 1추진단에서 1국 2과가 증설되어 1실 3국 11과 6담당관 1추진단으로 확대 개편되면서 평생교육을 강화하기 위하여 평생교육국과 평생학습진흥과를 설치하였으나 평생교육 진흥을 주도적으로 추진해야할 주무과를 평생학습진흥과가 아닌 직업진로교육과로 정함으로써 평생교육 추진체계의 동력을 약화시키는 결과를 초래하였다. 열둘째, 2006년 3월에 정책총괄담당관의 기능 및 기획예산담당관의 기획 기능을 통합하여 정책기획담당관을 설치하여 운영해오다 2010년 1월 조직개편시에 정책기획담당관을 폐지하고 기획기능을 예산기능과 통합하여 다시 기획예산담당관을 설치하고 학교정책과를 신설하였으나 교육정책에 대한 기획, 조정 및 개발기능이 다시 분산됨으로써 일관성있는 교육정책 수립 및 추진이 곤란하게 되었다. 열셋째, 교육과학기술부에서는 2009년 9월에 「지방교육행정기관 총액인건비제 도입 기본계획」을 수립하고, 동년 12월에 부산 등 4개 시범운영 교육청을 선정하여 총액인건비제를 시범운영 중에 있으나, 2005년 총액인건비제를 도입하여 전면시행중인 지방자치단체에서 나타난 문제점을 살펴보면 상위직 팽창, 기구 분할을 통한 소규모 기구의 남설로 중간간부직 양산, 신규충원 감소로 인한 조직의 노후화, 편법에 의한 인건비예산 팽창 등 다양한 문제점들이 나타나고 있다. 열넷째, 2008년 2월 평생교육법 개정으로 서울특별시에 교육협력국 평생교육과를 설치하여 평생교육진흥시행계획을 시․도교육감과 협의하여 수립․시행하고 시․도평생교육진흥원을 설립․운영할 수 있도록 함에 따라 서울특별시교육청 평생교육국 평생학습진흥과 평생교육추진체계가 이원화되는 문제가 발생하였다. 열다섯째, 직속기관의 종류가 다양한 데 비하여 그 조직구조와 기능이 중복되는 등 기관간의 차별성이 미흡하고 유사성이 많이 발견되는 것이 문제점으로 지적되고 있다. 서울특별시교육청 변천과정에서 나타난 다양한 문제점을 해결하기 위해서는 본청은 기획, 정책개발, 인적자원개발․관리, 국제교류 협력 기능을, 지역교육청은 학교지원, 대민봉사, 지역사회 협력체제 구축 기능을, 직속기관은 대민봉사, 인적자원개발 지원, 연구개발 기능을 핵심역량으로 하여 이를 강화하는 방향으로 서울특별시교육청 조직개편을 추진해야 하며, 조직개편 방향을 다음과 같이 제시하고자 한다. 첫째, 국가교육정책을 지역적 특성을 고려하여 구체화하고, 지역교육 발전을 위한 종합적인 지역교육계획을 수립하며, 교육정책을 개발하는 기관으로서의 기능을 수행하기 위해서는 기획․조정 기능, 교육정책개발 기능 및 인적자원 개발 기능 등 핵심역량을 강화할 수 있는 방향으로 기구가 개편되어야 한다. 둘째, 교육환경의 변화와 교육행정수요에 능동적으로 대응할 수 있는 유연하고 신축적인 조직운영이 가능할 수 있도록 기구 편제 권한이 시․도의 교육감에게 이양되어야 한다. 셋째, 고등학교 관할권을 포함한 교육행정의 집행사무는 지역교육청으로 이관하는 것이 필요하다. 넷째, 지방교육자치시대에 대․내외 협력사업의 원활한 추진을 위하여 국내 타시․도교육청 및 서울시, 자치구와 협력관계를 맺고, 국제교류 기능을 전담할 대외협력부서 설치가 필요하다. 다섯째, 국회, 시의회, 감사원, 교육과학기술부, 국무총리실 등 다양한 기관의 감사와 자료요구에 선제적으로 대응하기 위해서 이들 기관에서 수시로 요구하는 각종 통계관련 자료를 전담하는 부서의 설치가 필요하다. 여섯째, 장학기능을 강화하기 위해 장학전담부서 설치와 교육전문직 등 교육행정 전문인력의 증원이 필요하며, 이를 위해서는 교육전문직의 지방공무원화가 필요하고 교육전문직 정원관리권한이 시․도의 교육감에게 이양되어야 한다. 일곱째, 학생인권 및 교권확보, 학부모의 교육욕구, 위험으로부터 학생을 보호하는 등 학생과 학부모에 대한 전문적인 지원활동을 수행하는 부서 신설이 필요하다. 여덟째, 평생교육기획 및 평생교육사업과 지역사회와의 협력, 학교를 중심으로 한 평생교육업무 통합운영 및 다문화가정, 탈북자 등을 위한 문해교육 기능을 수행하도록 하기 위하여 평생교육특화영역을 구축하고, 평생교육국의 기구를 늘려 평생교육전담조직체계를 확대하여 서울특별시 교육협력국 평생교육과와 평생교육추진체제를 차별화하는 것이 필요하다. 아홉째, 통솔범위가 지나치게 넓고, 업무부담이 과중한 교육정책국과 총무과를 분할하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 실․국 및 과․담당관의 설치권한을 시․도교육감에게 이양하여야 한다. 열째, 총액인건비제는 시․도교육청이 기구․정원 운영에 수반되는 인건비성 경비의 총액을 기준으로 기구와 정원을 자율적으로 관리하고 그 결과에 대해서 스스로 책임을 지는 제도로서 총액인건비제 운영과 관련하여 향후 예상되는 문제점에 대응하기 위해서는 총액인건비 이하로 예산을 편성․운영하는 경우 그 차액의 일부를 성과상여금으로 사용토록 하여 총액인건비와 보수를 연계하고, 시․도교육청 유형별로 국․과의 설치기준, 4급 이상 상위직 정원책정기준 등을 설정․제시하며, 총액인건비를 지방교육재정 보통교부금 산정기준으로 적용하고, 조직운영 비교 평가결과 우수교육청에는 보통교부금을 추가지원하는 방안을 마련해야 한다. 열한째, 지역교육청은 본청의 교육정책에 대한 집행기능 강화, 장학기능의 활성화가 주가 되어야 하며, 교육행정의 최일선에서 고등학교를 포함한 단위학교를 가까이서 직접 지원하고 지도․조언하는 기관으로 그 위상을 새롭게 정립하여야 한다. 열둘째, 시립도서관을 평생학습관으로 전환하여 지역의 다양한 평생학습 요구를 수용하고, 지역주민에게 직접적 서비스를 제공하는 기관으로 거듭나야 한다. 마지막으로 서울특별시교육청은 기존의 정체적 조직, 공급자 위주의 조직, 관리위주의 조직에서 탈피하여 유연하고 개방지향적 조직, 고객지향성 조직, 성과지향성 조직으로 전환되어야 할 것이다.