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지역수준 노사정 사회적 합의제도의 발전 가능성과 과제에 관한 연구 : 부천지역노사정협의회 사례분석을 중심으로
김경협 고려대학교 노동대학원 2006 국내석사
본 논문의 목적은 부천지역노사정협의회에 대한 사례분석을 통해 한국에서 ‘지역수준 노사정 사회적 합의제도’의 발전가능성과 과제를 알아보는데 있다. 본 논문에서는 이와 같은 목적을 가지고 우선, 사회적 합의제도에 대한 기존 연구문헌을 검토하여 노사정 3자 중심의 사회적 합의제도에 대한 일반 이론을 정리하고자 하였다. 여기에서는 사회적 합의제도의 출현 배경과 사회적 합의의 개념, 그리고 사회적 합의를 성사시키는 기본 요건 등을 살펴보고 선진국 사례를 중심으로 사회적 합의의 유형을 분류 정리 하였다(Ⅱ장-1). 이어서 한국의 대표적인 사회적 합의제도로 볼 수 있는 노사정위원회를 중심으로 선행 연구문헌을 검토하고, 이를 둘러싼 일반이론과 쟁점들을 살펴보았다. 즉, 노사정위원회의 설립배경과 운영과정, 그리고 운영상의 성과와 한계 등을 살펴보고 그 과정에 영향을 미친 요인들을 정리하였다(Ⅱ장-2). 다음으로 지역수준의 사회적 합의제도의 의미와 역할, 그리고 선진국 사례와 비교하여 한국의 지역노사정협의회의 전반적인 운영 현황과 문제점 등을 살펴보았고(Ⅲ장), 그 중에서 비교적 노사정협의회가 일찍 구성되고 운영이 활성화된 대표적인 사례인 부천지역노사정협의회에 대한 구체적인 분석을 시도 하였다. 부천지역에 대한 사례분석은 먼저, 협의회의 설립배경과 운영과정을 정리하고 기존의 국내외 사례와 비교하여 사회적 합의제도로서의 성격과 유형을 살펴보았다. 이어서 선행 연구된 기존의 ‘사회적 합의이론’을 적용하여 부천지역노사정협의회의의 설립과 운영에 영향을 미치는 요인(활성화 요인과 제약요인)들을 3가지(환경적 요인, 주체적 요인, 제도적인 요인)로 분류하여 알아보았다(Ⅳ장). 이를 토대로 지역수준 사회적 합의제도로서 지역노사정협의회가 정착하고 발전하기 위하여 해결해야 할 과제를 요약하면 다음과 같다. 1) 환경적인 요인과 과제 환경적 요인은 사회적 합의를 추동시키는 기초적인 조건으로서 협상 가능한 정책적 의제를 도출해 내는 토양은 될 수 있지만 이러한 환경이 곧 바로 사회적 합의의제로 직결되는 것은 아니다. 이는 경제사회적 위기가 사회적 합의제를 활성화시키는 절대적인 전제조건은 될 수 없다는 것을 의미한다. 지역에 따른 노사정협의회의 활성화 수준의 차이는 경제사회적 환경의 차이라기보다는 정책의제의 발굴 역량과 의지 등 다른 요인에서 찾아져야 한다. 2) 주체적인 요인과 과제 독점적 이익대표의 권한을 가지는 조직 또는 연합체의 존재여부는 지역노사정협의회의 활성화의 수준에 직접적인 영향을 주요한 요인 중의 하나이다. 노사단체의 낮은 조직률과 분권화는 대표성을 제약함으로써 사회적 합의제도의 제약요인임에는 틀림없다. 그러나 독점적인 이익대표조직이 존재하지 않더라도 조직내부의 연대성과 민주성을 확보해 낼 수 있다면, 부천지역의 사례에서 보여 지듯이 사회적 합의는 가능할 수 있다. 기업별 노조 중심의 분산성이 강한 한국의 노조 현실에서 지역노사정협의회가 활성화되기 위해서는 지역별 노사단체 내부의 민주성과 연대성을 강화시킴으로서 대표성을 보완할 필요가 있다. 또한, 지역노사정협의회가 제 기능을 다 하기 위해서는 무엇보다도 지역 차원의 노사정 각 주체의 사회적 합의에 대한 참여의지와 전략(정책역량)도 중요한 요인으로 작용하고 있다. 특히, 지방자치단체장의 사회적 합의제도에 대한 인식과 추진의지가 절대적인 영향을 미치는데 이는 참여주체의 정치사회적 영향력의 크기에 따라 좌우되는 경향을 보인다. 한국의 노조 현실에서 정치사회적 영향력의 크기는, 지방정부의 사회적 합의에 대한 의지와 상대방을 협상파트너로 인정하는 중요한 요인이다. 지역의 노조대표단체가 지역차원에서의 정치사회적 영향력(자치단체장선거에 미치는 영향력, 또는 최소한 지방정부의 일방주의를 견제할 수 있는 정도의 힘)을 확보 했을 때, 지방자치단체장은 사회적 합의의 필요성을 인식하게 되고 노조대표단체를 협상의 파트너로 인정하게 된다. 한국 노조의 조직적 현실에서 볼 때, 향후 사회적 합의를 촉진시키기 위해서는 노동조합의 정치사회활동의 강화와 그 영향력의 확대가 필요하다. 3) 제도적인 요인과 과제 사회적 합의제도의 성격, 구조, 의제의 범위, 결정권한 등은 정부의 권한 위임 정도에 따라 결정된다. 지역수준의 사회적 합의제도에서는 중앙정부의 지방정부로의 권한 위임(분권화의 수준)과 지방정부의 합의제로의 권한 위임 등 2가지 권한 위임 수준의 영향을 받게 되고, 이에 따라 지역노사정협의회의 제도적 수준, 성격, 구조, 의제의 범위, 결정권한 등이 달라질 뿐만 아니라 재정, 전문 인력 등 물적 자원 동원의 크기가 결정된다. 지방분권화의 수준이 낮은 한국의 현실에서 지역노사정협의회는 제도적인 한계를 가지고 있다. 특히, 노동정책 관련 핵심적인인 권한을 중앙정부(노동부와 노동위원회)가 가지고 있는 상황에서, 지방자치차원의 노동문제에 대한 관심은 낮아질 수밖에 없고, 지역노사정협의회의 의제범위나 결정권한은 제한적 일 수밖에 없다. 지역노사정협의회가 지역수준의 사회적 합의제도로 활성화되고 정착되기 위해서는 이와 같은 지방분권화의 진전과, 재정ㆍ전문 인력 등 물적 자원의 확보가 제도적으로 뒷받침 되어져야 할 것이다. 부천지역의 사례는 환경적 요인이나 제도적 요인의 측면에서는 여타의 지역노사정협의회와 큰 차이는 없으나, 주체적 요인 측면에서는 제약 요인들을 일정부분 해소해 내면서 타 지역에 비해 상대적으로 활성화 될 수 있었다. 이는 향후 지역노사정협의회가 여러 가지 제약요인에 의한 어려움은 있으나, 이러한 제약요인은 지역주체의 노력 여하에 따라 일정부분 해소가 가능하고 지역노사정협의회가 지역수준의 사회적 합의제도로서의 정착 가능함을 보여주는 사례로 볼 수 있다. 한국에서 국가수준과 지역수준의 사회적 합의제를 결정하는 요인은 환경적 요인과 주체적 요인에서 유사한 면이 있으나, 주체적 제약요인의 해소는 지역수준에서 상대적으로 용이한 반면, 제도적 제약요인의 해소는 지방분권의 진전 없이는 한계가 있어 보인다. 1987년 6월 민주항쟁 이후, 한국사회의 민주주의는 양적(외형적, 절차적)으로 점차 확대되고 성장해 왔음에도 불구하고, 질적(대화와 타협, 자율과 책임, 자치역량 등)으로는 정착하지 못했거나 적어도 새로운 민주적 질서를 창조하지는 못한 것으로 보인다. 그 핵심요체의 하나인 사회적 합의제도는 표류하고 있다. 1998년 국민의 정부 출범과정에서 구성된 노사정위원회는 초기의 성과에도 불구하고, 파행과 난항을 거듭하며 정착되지 못하고 있다. 또한 Meso-Level 수준의 지역노사정협의회도 대부분이 형식적으로 운영되고 있거나 적어도 사회적 합의제도로서의 기능을 다하지 못하고 있다. 이러한 상황 하에서, 지역수준의 노사정 사회적 합의제도의 발전가능성과 과제를 정리해 내는 본 논문이 향후 한국에서 노사정 사회적 합의제도의 정착과 질적 민주주의를 확보하는 데 긍정적으로 기여 할 수 있기를 기대해 본다.
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