전시 작전통제권 전환 연기 및 재연기에 관한 연구 = Transfer if wartime operational control over ROK armed forces : postponement and re-postponement

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study is an analysis of key factors of foreign policy of the Republic of Korea (ROK) in regards to postponement and re-postponement of the transfer of Wartime Operational Control (OPCON) over the ROK Armed Forces.
Upon signing of the Mutual Defense Treaty on October 1, 1953, the ROK-US bilateral alliance has seen development, stepping through various changes in US policies toward the ROK for over six decades.
From the viewpoint of the “autonomy-security trade-off model” of alliance, the reality of the ROK-US alliance is that the bilateral pact is facing a dilemma which poses restrictions on the ROK autonomy as the United States is the provider of security. A critical issue in this "security dilemma" comes from the changes in ROK policies with regard to the transfer of Wartime OPCON. Given this reality, the bilateral pact has always been a subject for adjustment and in fact, the alliance today is going through adjustment.
After the 9/11 terrorist attacks on the United States in 2001, the US military strategy was transformed. As a result, there were changes in US force structure and overseas deployment. The Roh Moo Hyun administration in 2003 saw the new changes in US military strategy as an undeniable request for changes and actively reviewed the adjustment in ROK-US alliance. In addition, the reconciliatory mood and friendly atmosphere between the two Koreas, which emerged after the inter-Korean summit of June 15, 2000, served as a driving force to bringing changes in the ROK-US alliance. Ultimately, the decision was made by Seoul and Washington to set April 17, 2012 as the date for the transfer of Wartime OPCON.
However, the Lee Myung Bak administration, inaugurated in 2008, pushed for the postponement of Wartime OPCON transfer, citing North Korea's provocations and threats such as the torpedoing of the ROKN Corvette Cheonan on March 26, 2010 and the shelling on Yeon-Pyeong Island in November 2010, in addition to the on-going instability on the peninsula due to North Korea's nuclear and missile developments. The ROK and the United States agreed to postpone the transfer.
After North Korea conducted its third nuclear test on February 12, 2013, the Park Geun-hye administration, inaugurated in February 2013, pushed initiatives to re-delay wartime OPCON transfer. Seoul and Washington shifted to a "conditions-based wartime OPCON transfer," pointing out the reality of instability on the Korean peninsula such as North Korea's nuclear and missile threats and the ROK forces' gap in capabilities to assume Wartime OPCON. This approach was introduced to enable both the ROK and the United States to decide an ideal time-line for the transfer when all the conditions are met. Also, to avoid implementation of unreasonable Wartime OPCON transfer, changes were made from specific “time-based” to “conditions-based” transfer considering the ROK military capabilities and the security condition in the Korean Peninsula.
Agreements on postponement and re-postponement of the transfer of Wartime OPCON was based on the evaluation that overall ROK capabilities are lacking for the transfer. Analysis on the ROK policies shows that internal factors had more significance compared to external factors. Internal factors consist of: 1) ROK Armed Forces capability for transfer, 2) ROK defense reform, 3) Defense Budget, and 4) Top leaders’ commitment to the issue. External factors are: 1) North Korea's nuclear and missile threats, and 2) the security situation in Northeast Asia. The Lee and Park administrations showed certain internal factors behind the postponement and re-postponement of Wartime OPCON transfer: that is, lack of ROK capabilities, inconsistency of military leadership in regards to defense reform, shortage of defense budget, and lack of commitment among top decision makers.
With the Roh administration's negotiation on wartime OPCON transfer as the precondition, the Lee and Park administrations' postponement and re-postponement of the transfer had bought the ROK some time to seize an opportunity to strengthen its capabilities until the mid-2020s.
The fact is that the Wartime OPCON transfer is a clear goal for the ROK forces, despite the Lee and Park administrations' several changes to the policy. The important challenge that remains is that the two allies should accept changes in their policies while following the principle of “conditions-based Wartime OPCON transfer”.

국문 초록 (Abstract)

이 논문은 전시 작전통제권 전환 정책의 연기와 재연기에 관하여 한미동맹 조정의 차원에서 대외정책의 결정요인을 비교·분석하는 연구를 하였다. 1953년 10월 1일 한미상호 방위조약 체결한 이래로 한미동맹은 60여 년을 지나는 동안 미국의 대한(對韓) 군사정책의 변환에 따른 조정을 거치면서 점진적으로 발전되어왔다.
동맹이론적 시각에서 볼 때 한미동맹은 전형적인 비대칭동맹으로서 이로 인해 야기되는 ‘동맹 딜레마’에 대한 국가적 정책변화의 필요성에 직면하여 왔다. 특히 자율성-안보 교환모델(autonomy-security trade-off model)의 관점에서 보면, 미국으로부터 안보(security)를 보장받는 대신 국가의 자율성(autonomy)을 제약받는 ‘동맹 딜레마’를 감수해야만 하는 것이 한미동맹의 현실이었다. 이러한 동맹 딜레마와 관련된 핵심적인 문제 중의 하나가 ‘전시 작전통제권 전환’에 관한 정책결정이었으며, 집권하는 정부에 따른 정책결정이 상이함으로써 한미동맹의 지속적 조정은 불가피한 것이 사실이었으며, 현재도 조정의 과정에 있다고 할 수 있다.
2001년 9·11 테러 이후에 미국은 새로운 군사전략의 변화로써 군사변혁( Transformation)을 추진하였고, 이에 따라 해외주둔 미군의 전력구조의 조정을 추진하는 변화가 있었다. 2003년 출범한 노무현 정부는 미국의 새로운 군사전략을 거부할 수 없는 변화의 요구로 받아들이고, 한미동맹의 조정을 적극적으로 검토하였다. 그리고 2000년 6월 15일 남북정상회담으로 조성된 남북화해·협력 분위기는 한미동맹 조정의 촉진적인 역할을 하였고, 이에 전시 작전통제권을 2012년 4월 17일 전환하기로 합의하게 되었다.
그러나 2008년 출범한 이명박 정부에서는 북한 핵·미사일 문제의 미해결과 2010년 3월 26일 천안함 폭침사건 및 동년 11월 연평도포격사건 등 북한의 국지도발과 북한정권의 불안정성으로 인하여 연기정책을 추진하게 되었고, 2015년 12월 1일로 연기하였다.
2013년 2월 12일 북한의 3차 핵실험이 실시한 직후, 2013년 2월 25일 출범한 박근혜 정부는 북한 핵·미사일 문제의 미해결과 국지도발의 우려와 한국군의 전시 작전통제권 전환능력의 미비한 수준을 고려한 ‘조건에 기초한 전시 작전통제권 전환’으로 재연기 합의를 하였다.
조건에 기초한 전시 작전통제권 전환은 한미가 합의할 전환 조건의 충족여부에 따라 안정적으로 전환 시기를 결정하는 방식으로 변경하였고, 특정시기가 아닌 한국군의 능력구비와 안보정세 등을 조건으로 하여 전시 작전통제권 전환정책의 무리한 추진을 피하였다.
논문에서는 한미 양국이 전시 작전통제권 전환정책을 협의하면서 “전환 합의-전환 연기-전환 재연기”로 국가의 대외정책을 번복하게 된 결정요인을 분석하였다. 대외정책의 결정요인에 의한 분석방법으로 로즈노(James N. Rosenau)의 연계이론(Linkage-theory)을 중심으로, 톰슨(Kenneth Thompson) 및 매크러디스(Roy Macridis)분석방법과 젠슨(Lloyd Jensen)에 의한 분석방법을 참고하여 전시 작전통제권 전환정책의 연기-재연기라는 정책 변화를 분석하였다.
전시 작전통제권 전환정책의 연기-재연기 추진 분석은 대외정책 결정요인의 분석방법을 사용하였다. 전시 작전통제권 전환의 연기-재연기는 우선 대내적인 요인이 대외적인 요인보다 영향력이 크게 작용하는 것으로 분석이 되었다.
대내적인 요인으로 ① 한국군의 전환능력, ② 국방개혁, ③ 경제력과 국방예산, ④ 최고정책결정권자의 인식 및 대외적인 요인으로 ① 북 위협(핵·미사일), ② 동북아 정세 등에서 전반적으로 한국군의 전환 능력이 불충분하다고 평가되었다. 따라서 전시 작전통제권 전환정책은 절대적인 국익(National Interest) 차원에서 결정되어야 하므로 연기-재연기 추진의 정책적 변화를 수용하되 ‘조건에 기초한 전시 작전통제권 전환’의 원칙차원에서 한미 양국 간 필요충분한 조건을 가능한 빠른 시기에 만드는 일이 중요한 과제로 남았다.
이명박 정부와 박근혜 정부의 전시 작전통제권 전환정책에서 연기-재연기로 변경할 수 밖에 없는 대내적 요인으로 한국군의 전환 능력 부족 뿐 만 아니라 국방개혁에 대한 군 지휘부의 일관성 부족, 경제력과 국방예산에서는 국방개혁을 추진할 예산의 부족, 최고정책결정권자의 인식성향으로 분석하였다.
결론적으로 노무현 정부의 전시 작전통제권 전환합의를 전제로 이명박 정부의 전환 연기 그리고 박근혜 정부의 전환 재연기는 2020년대 중반까지 한국군의 전력증강에 시간적 기회를 확보했다. 그러나 대내적 요인으로 최고결정권자와 군 지휘부가 국방개혁의 의지가 부족했으며, 국방개혁은 경제력과 국방예산의 배정부족으로 계획대로 추진이 불가한 상황으로 분석되었다. 대외적 요인으로 북한 위협이 증가하였으며, 동북아 안보정세도 불안정한 상황으로 분석되어서 무리한 전환정책 추진을 변경한 것으로 평가된다. 보수정부에서 전시 작전통제권의 연기 및 재연기정책은 판단과 절차상 합리적으로 평가되지만 궁극적으로 연기 및 재연기가 불가피한 정책 추진상의 오류에 대한 평가가 간과되는 문제점이 있는 것이다.
국가의 주요 정책은 대외정책에 영향을 미치는 다양한 결정요인들의 연관성에서 작용이 되며, 국가안보와 직결되는 신중한 정책에 대하여 더 다양한 결정요인들의 작용에 의하여 정책변화의 원인을 분석할 연구가치가 있다.
본 논문에서 노무현 정부의 전시 작전통제권 전환 합의라는 자주국방을 향한 시도는 비록 이명박 정부의 연기와 박근혜 정부의 조건에 기초한 재연기라는 정책 변화를 거치고 있지만 정전후(평시) 작전통제권 전환에 이어서 전시 작전통제권 전환도 한국군이 가야 할 목적지라는 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약 = viii
• 제 1 장 서 론 = 1
• 제 1 절 연구 목적 = 1
• 제 2 절 기존 연구 검토 = 4
• 제 3 절 연구 범위 및 방법 = 10
• 제 2 장 이론적 고찰과 분석틀 = 13
• 제 1 절 동맹에 관한 이론적 고찰 = 13
• 1. 동맹의 제이론 = 13
• 2. 한미동맹과 한국군 전시작전통제권 = 30
• 제 2 절 연구 분석틀 = 38
• 제 3 장 한미동맹 조정과 전시 작전통제권전환 = 47
• 제 1 절 한미동맹 조정의 배경 및 경과 = 47
• 1. 한미동맹의 역사 = 47
• 2. 추진 배경 = 52
• 3. 추진 경과 = 55
• 제 2 절 전시 작전통제권 전환 = 62
• 1. 작전통제권 변천 과정 = 62
• 2. 전시 작전통제권의 추진 배경과 과정 = 62
• 3. 전시 작전통제권 전환 합의 관련 주요 쟁점들 = 74
• 제 4 장 이명박 정부의 전시 작전통제권 전환 연기정책 = 81
• 제 1 절 안보정책 구상과 동맹정책 = 81
• 1. 외교안보의 비전과 전략 = 81
• 2. 한미동맹의 전략동맹으로의 변환 = 82
• 3. 미래지향적 선진 안보체계 구축 = 84
• 제2 절 전시 작전통제권 전환 연기정책 추진 = 86
• 1. 전환 연기정책의 배경 = 86
• 2. 전환 연기의 절차와 합의내용: 전략동맹 2015 = 99
• 제 3 절 전환 연기의 정책결정요인 = 100
• 1. 대내적 요인 = 100
• 2. 대외적 요인 = 122
• 제 5 장 박근혜 정부의 전시 작전통제권 전환 재연기정책 = 129
• 제 1 절 국가안보전략과 동맹정책 = 129
• 1. 국가안보전략의 핵심기조와 정책분석 = 129
• 2. 한미동맹의 포괄적 전략동맹으로의 발전 = 132
• 제 2 절 전시 작전통제권 전환 재연기정책 추진 = 136
• 1. 전환 재연기정책의 배경 = 136
• 2. 전환 재연기의 절차와 합의내용: 포괄적 동맹 = 138
• 제 3 절 전환 재연기의 결정요인 = 139
• 1. 대내적 요인 = 139
• 2. 대외적 요인 = 150
• 제 6 장 결 론 = 158
• 참 고 문 헌 = 162
• 부 록 = 171
• ABSTRACT = 202

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