대도시 자치구 행정체제 개편에 관한 연구 = A Study on Legal Status Adjustment of District Administrative System in Metropolitan City

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to search for alternatives to solve the problems which the current metropolitan administrative system consisting of Seoul metropolitan city with special status and metropolitan city which autonomous districts below has, those problems that include conflicts between upper and lower level of local governments, overpopulation in metropolitan cities, regional gaps between autonomous districts, increase of demand for development of metropolitan areas and a lack of finance derived from investment for city development. To achieve this goal, this study develops a model of reform based on previous studies and case studies of foreign countries and finds the most desirable alternative by evaluating several alternatives in terms of efficiency and equity. This study also would like to suggest the more practical research outcomes by establishing promotion strategies to apply alternatives to real situations.
There are two approaches to examine the reform of the current metropolitan administrative system: the administrative functional and the space structural approaches. This study relies on more the former than the later. The main object of this study is a model of reform which is helpful to change the legal status and administrative functions of autonomous districts.
A model for the current metropolitan administrative system reform is derived from the following four alternatives: the first (a model of functional adjustment of autonomous districts), the second (selected local council-centered semi-autonomous district model which limits chief executive's power to select officials), the third (selected local council-centered semi-autonomous district model which limits local councils organize itself), the fourth alternatives (a model of transformation of administrative districts which abolishes autonomous districts).
The first alternative can make the problems derived from the reform of the administrative system minimize and policy-making easy by maintaining the current metropolitan administrative system. It also can solve the problems of the upper level of local governments by redistributing the duties of autonomous districts. However, this first alternative is easy to cause regional self-interests by failing to settle the matter of interests between chief executives in the upper level and the lower level of local governments by arbitration. When chief executives in the lower level of local governments are not cooperative with mayors in the upper level of local governments, conflicts between them may increase and severe.
The second alternative has a merit to strength the status of the lower level of local councils and is easy to change the current administrative system through chief executives in the lower level of local governments appointed by mayors in the upper level of local governments. As a result, this alternative can ease of conflicts between the upper and the lower level of local governments. However, this alternative has been criticized because it damages local autonomy in terms of transformation of autonomous districts to semi-autonomous districts and results in strengthening power of chief executives in the upper level of local governments.
The third alternative can make alternatives which developed countries have utilized easily selected and is easy to achieve the budgetary balance of autonomous districts. This alternative gives autonomous districts their autonomy to enact provisions within the bylaws. Under this alternative, chief executives are directly selected by local residents. This alternative also alleviates strained tensions between local councils and chief executives in local governments by making local residents participate in the policy-making process of local governments. On the other hands, this third alternative can make troubles when chief executives in the lower level of local governments are not cooperative to the affairs of the upper level of local governments. Thus, it is necessary to prepare proper regulations to solve this problem. This alternative is also expected that local councilors and public opinion leaders in local areas like civil organization leaders may oppose to this alternative because their chance to participate in local elections may be limited.
The fourth alternative makes it possible to execute metropolitan administration by unifying all power to the upper level of local governments which, including personal recruitment and government budget. This alternative also decreases conflicts between the lower level of local governments and save costs related to local elections and management of local councils. However, this alternative has been criticized because it seems like to return to the previous form of the administration system that was implemented before local elections started in 1991. It is expected that political leader groups, including local councilors, chief executives, and opinion leaders, in local areas oppose to this alternative which has a problem that becomes more centralization of administrative power.
This study establishes a couple of criteria to select the best one among the four alternatives mentioned above. Those criteria are based on the principles of the administrative system reform which many scholars suggest. This study classifies those criteria into the two aspects: efficiency and equity. The former includes identity of residents (history and tradition), accessibility of resident participation, accessibility of residents to public utilities, reduction of resident burdensome. The latter includes accessibility of administrative cooperation between different levels of local governments (decision-making power), speed of administrative performance (responsiveness), economy in expenditures for administration, effectiveness (scale of economy), opportunity costs (costs for the resistance to reform and other additional costs).
The findings are as follow: the fourth alternative was highly ranked in efficiency and the first alternative in equity. On the other hands, the third alternative was regarded as the most appropriate alternative as a model for the administrative system reform in autonomous districts by achieving a high score in both equity and efficiency. In fact, this third alternative has been successfully managed in such metropolitan cities as New York. This alternative may provide both equity and efficiency to settle such problems as districts, functions, and different levels which autonomous districts have faced. This alternative may also provide a solution to settle such problems as finance, management, and unity which take place in metropolitan administration.
In addition, this study presents promotion strategies which need to be managed when administrative reform is executed by principles derived from the third alternative. For details, it is necessary to organize the research advisory committee within the Ministry of Government Administration and Home Affairs for the metropolitan administrative system reform. It is also necessary for central government to initiate the process of administrative reform and need to develop various methods to make residents participate in this process.
Finally, it is necessary to mention limits that this study has. Although this study examines four alternatives by focusing on administrative functions and legal status of autonomous districts, it does not include administrative districts. I think that further research needs to include both the merger and abolition of administrative districts and their legal status. This study also relies on expert groups including public officials, politicians, businessmen, and civil organization leaders, to achieve research outcomes. It is necessary for further research to include not only experts' but also public opinions.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 특별·광역시 자치구 행정체제를 기반으로 하는 현행의 대도시 행정체제가 특별·광역시와 자치구간의 갈등, 특별·광역시의 인구과밀과 자치구간의 격차 심화, 광역적 개발 수요의 증대와 이에 대한 재정 부족 등의 문제를 갖고 있다고 보고 이를 개편하기 위한 대안을 모색하는데 초점이 있다. 이를 위해서 선행연구와 외국의 사례를 통하여 개편모형을 설정하고, 능률성과 민주성을 기준으로 각 대안들을 비교·평가하여 바람직한 개편대안을 선정하였다. 또한 개편대안을 선정하는 것으로 연구를 마치지 않고 이러한 개편을 실제 적용하기 위한 추진전략을 제시하여 구체적이고 실용적인 연구결과를 제시하려고 하였다.
특별·광역시-자치구 행정체제 개편을 위해 공간 구조적 접근방식과 행정 기능적 접근방식을 동시에 적용하여 분석하고, 동시에 자치구의 법적지위와 행정기능의 변화를 도모하는데 도움이 되는 개편모형만을 비교·평가의 대상으로 하였다. 이에 자치구 기능축소조정모형, 민선의회중심 준자치구모형, 민선단체장중심 준자치구모형, 행정구 전환모형을 설정하고, 이러한 모형을 평가하기 위한 평가기준의 설정 그리고 중요도 및 선호도 조사분석 결과를 근간으로 하여 최적의 자치구 행정체제 개편대안을 선정하였다.
앞서 서술하였듯이 자치구 행정체제 개편의 모형은 제1안(자치구 기능조정모형), 제2안(민선의회 중심 준자치구모형-구청장 임용권 제한), 제3안(민선단체장 중심 준자치구모형-구의회 구성권 제한안), 제4안(행정구 전환모형-자치구 폐지안)을 설정하고 각 대안에 대하여 비교·평가 였다. 제1안은 현행 자치구제도를 그대로 유지하고 있어 개편에 따른 혼란 최소화와 정책화가 용이하고, 자치구 사무재배분을 통해 광역행정의 문제를 해결할 수 있다. 그러나 특별·광역시장과 민선구청장간의 이해관계를 잘 조정하지 못하여 지역이기주의가 발생할 소지가 크며 민선구청장이 특별·광역시정에 비협조적일 경우 특별시·광역시와 구간의 갈등이 증가할 수 있다. 제2안은 구의회의 위상이 강화될 수 있고, 현행 자치구 형태를 유지하면서 구청장만 임명제로 전환함으로써 개편이 용이하고, 특별시장·광역시장이 구청장 임명권을 행사함으로써 특별·광역시와 구간 마찰·갈등이 감소할 수 있다. 그러나 자치구를 불안전한 준자치구로 전환한다는 점에 비추어 지방자치를 후퇴시킨다는 비난을 받을 수 있고, 현 민선 특별시장·광역시장의 권한 강화현상을 발생시킬 수 있다. 제3안은 선진국 대도시들이 활용하고 있는 모형으로 채택이 용이하고, 구의 재정균형을 도모하기 수월하며, 규칙 제정권을 부여함으로써 조례범위 안에서 탄력성을 갖고 운영할 수 있다. 또한 대규모 개발 및 교통체계 개선이 용이해지고, 구청장을 주민이 직접 선출함으로써 주민자치원칙을 확보하고 동시에 구청의 집행기능에 참여하는 구정협의회 설치로 정치지망생의 욕구충족 및 주민의 행정참여 기능 강화 그리고 의회-단체장간의 대립과 갈등 문제 해결 등이 이루어지는 장점을 갖는다. 그러나 민선구청장이 시정에 비협조시 마찰·갈등이 존재할 수 있어 이에 대한 적절한 제재수단이 마련되어야 하고, 진입기회 축소를 우려한 구의원 및 지역인사 등 구단위 정치권의 반발이 예상된다. 제4안은 광역자치단체 수준에서 특별시장·광역시장이 구청장에 대한 인사권 및 예산권 등을 행사하므로 대도시행정의 통일적 수행이 가능하고 동시에 시와 구간의 마찰 및 갈등이 해소되며, 구청장 및 구의원 선거와 구의회 운영에 소요되는 관련 경비가 절감된다. 그러나 민선지방자치 이전의 특별시·광역시와 구관계 형태로 회귀하는 개편안으로 지방자치 후퇴라는 비난의 소지가 크며, 지방정치권(구의회의원, 구청장, 지역인사) 인사의 반발이 예상되고, 중앙집권화될 우려가 크다는 문제점을 가지고 있다.
이상과 같은 장단점이 있는 4개의 개편대안들 중에서 최적의 대안을 선택하기 위하여 평가기준을 설정하였다. 평가기준들은 학자들이 주장하는 개편원칙과 기준들을 근간으로 하였다. 본 연구자는 크게 민주성과 능률성로 구분하여 개편안 평가의 준거틀로 삼고자 하였다. 민주성에서는 주민의 일체성(역사성, 전통성), 주민참여의 용이성, 주민편의성(공공시설 접근 용이성), 주민부담 감소성을 제시하였고, 능률성에서는 계층간 행정협력의 용이성(의사결정성), 행정처리 신속성(대응성), 행정비용 절약성, 경제적 효과성(규모경제성), 개편의 용이성(저항 및 비용)을 제시하였다. 이러한 기준을 통해 설문을 실시한 결과 제4안이 능률성 확보에 용이하며, 제1안이 민주성 확보 측면에서 우월한 것으로 나타났다. 그러나 자치구 개편에 있어서는 능률성 또는 민주성 하나의 이념만이 강조되는 것이 아니라 양자가 조화롭게 강조·확보되어야 하는 바 설문과 평가의 기준들을 적용하여 분석한 결과 제3안이 자치구 행정체제 개편에 가장 적합한 모형으로 확인되었다.
그리고 최종적으로 선택된 제3안을 중심으로 개편을 추진할 경우 실제로 운영되어야 할 추진전략을 제시하였다. 대도시행정체제개편을 위한 연구자문위원회를 행정자치부에 설치하고, 실제적인 법제화를 위한 법안화 과정을 설명하였고, 정부주도의 개편과정 및 주민참여 방법들을 기술하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구목적 = 1
• 제2절 연구범위 및 방법 = 4
• 1. 연구범위 = 4
• 2. 연구방법 = 5
• 제2장 대도시 자치구 행정체제에 관한 이론적 고찰 = 7
• 제1절 대도시 자치구 행정체제 개편의 논리 = 7
• 1. 대도시 행정체제의 의의 = 7
• 2. 대도시 행정체제 개편에 관한 이론적 검토 = 13
• 3. 대도시 자치구 행정체제 개편의 필요성 = 25
• 제2절 외국 대도시 자치구 행정체제 및 시사점 = 36
• 1. 미국 뉴욕시 - 구 체제 = 36
• 2. 프랑스 파리시 - 구 체제 = 37
• 3 . 독일 베를린시 - 구 체제 = 39
• 4. 영국 광역런던시 - 구 체제 = 43
• 5. 일본 동경도 - 구 체제 = 44
• 6. 외국제도의 시사점 = 47
• 제3절 대도시 자치구 행정체제의 선행연구 및 분석틀 = 51
• 1. 선행연구 = 51
• 2. 분석틀 = 53
• 제3장 대도시 자치구 행정체제의 실태분석 = 55
• 제1절 대도시 자치구 행정체제의 현황 분석 = 55
• 1. 특별시?광역시?자치구의 개요 = 55
• 2. 자치구의 법적지위 분석 = 58
• 3. 자치구의 행정조직체계 분석 = 61
• 제2절 대도시 자치구 공간구조의 실태 = 65
• 1. 계층구조 = 65
• 2. 행정구역 = 65
• 제3절 대도시 자치구 행정기능의 실태 = 74
• 1. 기능배분 = 74
• 2. 협력체제 = 78
• 3. 지도감독 = 81
• 4. 지방재정 = 85
• 제4장 대도시 자치구 행정체제의 실증적 조사분석 = 96
• 제1절 조사 설계 = 96
• 1. 조사 대상 = 96
• 2. 조사 기간 및 방법 = 96
• 3. 조사 내용 = 97
• 4. 분석 방법 = 97
• 제2절 분석결과 = 98
• 1. 행정체제의 종합적 문제점 = 98
• 2. 공간구조의 문제점 = 101
• 3. 행정기능적 측면의 문제점 = 106
• 4. 행정체제 개편의 사유 = 108
• 제5장 대도시 자치구 행정체제의 개편 방안 = 110
• 제1절 대도시 자치구 행정체제 개편의 기본방향 = 110
• 제2절 대도시 자치구 행정체제 개편모형의 내용분석 = 112
• 1. 제1안 : 자치구 기능축소 모형 = 112
• 2. 제2안 : 민선의회 중심 준자치구 모형 = 114
• 3. 제3안 : 민선단체장 중심 준자치구 모형 = 115
• 4. 제4안 : 행정구 전환모형 = 117
• 제3절 대도시 자치구 행정체제 개편모형의 평가분석 = 120
• 1. 평가기준의 설정 및 적합도 분석 = 120
• 2. 개편모형에 대한 평가분석 = 128
• 3. 개편 대안의 선택 = 140
• 제4절 대도시 자치구 행정체제의 개편 및 추진방안 = 142
• 1. 개편 방안 = 142
• 2. 추진 방안 = 142
• 제6장 결론 = 148
• 제1절 요약 = 148
• 제2절 정책적 함의 = 151
• 제3절 연구의 한계 = 152
• 참고문헌 = 153
• Abstract = 162
• 별첨 1 = 166
• 별첨 2 = 173
• 별첨 3 = 176