지방자치단체 자체감사시스템의 실효성에 관한 연구 = A Study on the Effectiveness of Self­-Audit and Inspection System in Seoul Metropolitan Government

국문 초록 (Abstract)

분권화의 추진과정에서 지방자치단체의 자율성과 독립성이 확보되려면, 지방행정의 책임성과 효율성이 우선적으로 담보되어져야만 한다. 오늘날 복잡다단한 도시행정현상에 대해 언론, 시민 그리고 국가기관 등에 의한 외부감시가 늘어나고는 있지만, 무엇보다도 조직의 내부실정을 잘 아는 자체감사기구에 의한 내부통제가 이루어지는 것이 가장 바람직하다고 하겠다.
이러한 관점에서 이 연구는 서울특별시의 자체감사시스템(집행부의 감사관, 의회의 행정사무감사, 시민감사관)의 실효성을 평가해보고, 그로부터 도출된 문제점들을 개선하여 분권화시대에 적합한 서울시 자체감사시스템의 발전방안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 자체감사시스템의 실효성은 ‘자체감사의 충분성’, ‘자체감사기구의 자율성’, ‘자체감사인력의 전문성’ 이라는 세가지 측면을 평가해 보았는데, 이를 위해 관련 자료들을 분석하는 한편 서울시의 감사관계자(감사관실 직원과 시의원)와 감사대상자(일반직원)들의 인식을 조사하였으며 그 결과는 다음과 같다.
우선 시의회의 행정사무감사 및 시민감사관제도를 포함한 서울특별시 감사관실 감사는 부정방지와 정책성과를 높이는데 어느정도 기여하고는 있지만 만족할만한 수준이 아니라고 나타났다.
감사관실 감사의 자율성 측면에서는 내부구성원들 조차도 자율적인 감사업무수행이 곤란하며, 감사결과의 공정성에 대해서도 불신을 하는 것으로 나타났다. 뿐만 아니라 감사직원에 대해서도 잦은 전입과 전출, 감사교육ㆍ훈련의 부족 등으로 인해 전문성이 확보되어 있지 못하다는 것이 공통적인 인식이었다.
성과와 정책감사의 중요한 역할을 담당해야 하는 시의회의 행정사무감사도 과거보다 많이 나아지기는 했지만, 아직도 충분하지 못하다는 평가였고, 시민감사관제도 대단히 형식적으로 운용되고 있어서 부패방지기능을 충실히 수행하지 못한다는 것이 밝혀졌다.
따라서 이상과 같이 실효성이 적은 서울시의 자체감사시스템을 개선하기 위해서 다음과 같은 개선방안을 제시하였다.
첫째, 충분성 측면에서 책임있는 지방자치를 위한 감사기능의 분권화에 대비하여 지금보다는 더 자체감사활동을 확대해 나가되, 감사의 대상을 하위기관인 자치구 중심에서 시 본청과 소속기관에 초점을 맞추도록 해야 한다.
둘째, 서울시 자체감사기구의 자율성을 확보하는 방안으로 현재 부시장 소속인 감사관을 독립된 시장소속의 기구로 독립시키되, 감사기구의 장은 개방형임용제로 시장이 추천하고 시의회의 동의를 얻어 임용하는 방안을 제시하였다.
셋째, 자체감사요원의 전문성을 확보하는 방안으로 단기적으로는 감사실 직원의 발령 초기에 정기적으로 감사전문교육을 받도록 하되, 점차적으로 감사직렬의 신설에 이어 개방형 임용제로 발전되도록 하는 방안을 제시하였다.
결국, 현재 서울시는 외부감사의 과다, 중복감사 등으로 감사피로증과 감사의 역기능을 블평하고 있지만, 막상 자율적 통제에 맡길 경우 자체감사의 목적을 실효성있게 달성할 수 있는 여건을 갖추고 있지 못하다고 할 수 있다.
언젠가는 정부에서 효율적인 국가감사체계 확립을 위해 지방감사체계개편 등 많을 것을 요구해 오겠지만, 그 이전에 선진지방자치단체로서 국정을 선도한다는 자부심을 갖는 서울특별시에서 우선적으로 훌륭한 자체감사시스템 갖추고 난 후, 국가에게 감사기능의 지방이양 등을 요구해야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Toguaranteetheautonomy and independenceofthelocalgovernments in theprogressofimproving decentralization, itneedspreferentially to be assured ofresponsibility and efficiency oflocaladministration. In spiteof increase of the external monitoring about complicated and fragmented circumstancesoftheurbanadministrationbythepress, citizenandnational authorities nowadays, itis mostdesirable, above allthings, to conduct internalcontrolofself-auditandinspection organization whichknowsbest abouttheactualcircumstancesofitself.
Inthispointofview, thisstudyevaluatestheeffectivenessofself-audit and inspection system(the auditor of the executives, the administrative affairs inspection ofthe city counciland the civilauditor)ofthe Seoul metropolitangovernment. Inaddition, thisstudyaimstofindadevelopment plan oftheself-auditand inspection system in Seoul, which isusefulin the era ofdecentralization, by improving the problems drawn from the resultsoftheaboveevaluation.
Itisevaluated through threedimensionssuch asthesufficiency ofthe self-auditand inspection, the autonomy ofthe self-auditand inspection organization and the specialization ofthe self-auditors and inspectors in ordertoanalyzetheeffectivenessofself-auditandinspectionsystem.
Furthermore, Ianalyze relative data and survey the opinions ofthe publicofficersconcernedtotheauditwhoarestaffsofthedepartmentof auditandcitycouncilmembers, andgeneralstaffswhowouldbeanobject oftheaudit. Theresultsoftheanalysisareasfollows;
Firstofall, theauditand inspection ofthedepartmentofauditin the Seoul metropolitan government including the administrative affairs inspection ofthe city counciland the civilauditorcontribute slightly to preventfrom the corruption and to improve the accomplishments ofthe policy, butitisbelow thepleasinglevel.
Itisshownthat, inthesideoftheautonomyoftheauditandinspection conductedbythedepartmentofaudit, eventhemembersofthegovernment have an opinion that it is difficult to conduct autonomous audit and inspection, andtheydon'ttrustanymoreaboutthefairnessoftheresults.
Moreover, mostofthem don'tregardthestaffsofthedepartmentofaudit as an expert, becauseoftheirfrequentmoving and insufficienteducation andtrainingaboutanauditprocessandsoon.
Besides, theadministrativeaffairsinspection ofthecity council, which has responsible to the audit about outcome and policy, although it is improved than ever, stilldoesn'thave enough function. The civilauditor system alsooperatessoformalthatitcannotpreventthecorruptions.
ThereforeIsuggestsomeprocessestoresolvethelow-effectivenessof presentself-auditandinspectionsystem inSeoulasfollows.
Firstly, theself-auditandinspectionmustbeexpanded, copingwiththe decentralizationofauditfunctionforresponsiblelocalautonomy, inthefield ofsufficiency ofthe self-auditand inspection. In addition, theobjects of the auditand inspection mustbe changed from autonomous districtto centralcitygovernmentanditsorganizations.
Secondly, itis suggested as a way, forkeeping the autonomy ofthe self-auditandinspectionorganizationofSeoul, thatthepresentorganization which isbelonged to thedeputy mayormustbeindependentorganization belonged to mayor. Besides, the director of that organization must be recommended by themayorusing theopen postsand appointed with the approvalofthecitycouncil.
Thirdly, from a shorterperspective, the staffwho is appointed to the department of the audit and inspection must be educated in the audit professionaleducation periodically in orderto assure the specialization of theself-auditorsand inspectors. Afterthat, theposition oftheauditand inspection mustbecreated gradually and theopen postssystem oughtto beintroducedinSeoulmetropolitangovernment.
In conclusion, now the government of Seoulcomplains about audit lassitude and dysfunction caused by the excess of the externalaudits, duplicatedaudits, andallothers. Althoughitisassumedthattheauditand inspectionsystem mightbeentrustedtotheself-controlofSeoul, itwould be unlikely thatthe purpose ofthe self-auditand inspection would be fulfilledinthiscircumstances.
The time willcome when nationalgovernmentwould request many things such as reorganization ofthe localauditsystem and so on, for establishingeffectivenationalauditsystem. Nevertheless, Seoulmetropolitan governmentmusthave a prominentself-auditand inspection system in advance. And then they willbe able to requestnationalgovernmentto transfertheauditfunctionandsoontothem.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 = 1
• 1. 연구의 배경 = 1
• 2. 연구의 목적 = 3
• 제2절 연구의 대상 및 범위 = 4
• 1. 연구의 대상 = 4
• 2. 연구의 범위 = 5
• 제3절 연구의 방법 = 6
• 제2장 지방자치단체 자체감사에 관한 이론적 고찰 = 10
• 제1절 지방자치단체 자체감사의 의의와 목적 = 10
• 1. 지방자치단체 자체감사의 의의 = 10
• 2. 지방자치단체 자체감사의 목적 = 14
• 제2절 지방자치단체의 자체감사의 위상과 법적근거 = 17
• 1. 공공감사체계와 지방자치단체 자체감사의 위상 = 17
• 2. 지방자치단체에 대한 감사관련 법규 = 18
• 제3절 지방자치단체 자체감사의 내용과 기능 = 22
• 1. 지방자치단체 자체감사의 내용 = 22
• 2. 지방자치단체 자체감사의 기능 = 29
• 제4절 선행연구의 검토 및 연구 분석틀의 설정 = 34
• 1. 선행연구의 검토 = 34
• 2. 자체감사시스템의 실효성 평가요소와 기준의 도출 = 36
• 3. 연구 분석틀의 설정 = 45
• 제3장 서울특별시 자체감사시스템의 운용실태 = 46
• 제1절 감사관제도의 운용현황 = 47
• 1. 시청 감사관실 = 47
• 2. 감사관실의 감사인력 = 48
• 3. 감사관실의 분장사무 = 49
• 4. 자체감사의 대상현황 = 50
• 5. 감사관실 감사현황 = 52
• 제2절 서울특별시 의회 행정사무감사제도 = 55
• 1. 행정사무감사의 의의 = 56
• 2. 감사주체 = 57
• 3. 감사의 실시 및 대상기관 = 59
• 4. 감사 절차 = 62
• 5. 서울특별시 의회의 행정사무감사 현황 = 66
• 제3절 서울특별시 시민감사관제도 = 72
• 1. 시민(주민)감사청구제도 = 72
• 2. 시민감사관의 구성 및 운영 = 73
• 3. 시민감사관의 운영실적 및 성과 = 75
• 제4절 서울특별시 자체감사시스템의 성과와 한계 = 76
• 1. 서울특별시 자체감사시스템의 성과 = 76
• 2. 서울특별시 자체감사시스템의 한계 = 77
• 제4장 서울특별시 자체감사시스템의 실효성 평가 = 82
• 제1절 서울특별시 감사관실 감사량의 충분성 평가 = 82
• 1. 기관별 감사일수 = 82
• 2. 자체감사의 필요성에 대한 인식 = 83
• 3. 감사실 감사의 효과에 대한 인식 = 86
• 4. 감사관실 감사업무량의 충분성에 대한 평가의 종합 = 88
• 제2절 서울특별시 감사관실 감사의 자율성 평가 = 90
• 1. 지방자치단체장의 제도적 관여 정도 = 90
• 2. 감사관실 감사결과의 객관성과 공정성에 대한 인식 = 94
• 3. 감사관실 감사의 자율성에 대한 평가의 종합 = 96
• 제3절 서울특별시 감사관실 감사의 전문성 평가 = 97
• 1. 감사관실 감사인력의 경력 평가 = 97
• 2. 감사관실 감사인력의 교육훈련 = 98
• 3. 감사관실 감사인력의 전문성에 대한 인식 = 99
• 4. 감사관실 감사인력의 전문성에 대한 평가의 종합 = 101
• 제4절 서울특별시의 행정사무감사의 실효성 평가 = 102
• 제5절 서울특별시 시민감사관 감사의 실효성 평가 = 104
• 제5장 서울특별시 자체감사시스템의 개선방안 = 105
• 제1절 서울특별시 자체감사업무량의 충분성 확보방안 = 105
• 1. 자체감사업무량의 충분성 확보의 기본방향 = 106
• 2. 새로운 자체감사기구의 역할 재조정 = 107
• 3. 시의회 행정사무감사의 역량강화 = 108
• 4. 시민감사관제도의 활성화를 통한 공공감사에의 시민참여 확대 = 110
• 제2절 서울특별시 자체감사기구의 자율성 확보방안 = 111
• 1. 자체감사의 자율성 확보를 위한 대안의 검토 = 111
• 2. 자체감사의 자율성 확보를 위한 감사기구개편 최적안 선택 = 116
• 제3절 자체감사인력의 전문성 확보방안 = 118
• 1. 자체감사의 전문성 확보방안 검토 = 118
• 2. 자체감사의 감사인력 전문성 확보방안 = 120
• 제6장 결론 = 123
• 제1절 연구결과의 종합 = 123
• 제2절 연구의 정책시사점 = 125
• 참고문헌 = 127
• Abstract = 130
• 부록 = 135
• Ⅰ. 자체감사 실태파악을 위한 조사표 = 136
• Ⅱ. 시의회 의원용 설문지 = 138
• Ⅲ. 감사담당자용 설문서 = 142
• Ⅳ. 일반직원용 설문서 = 146