國家幹線道路網 投資效果에 관한 硏究 = (A) study on the effect of investing in a network of national main roads

국문 초록 (Abstract)

국가간선도로망(고속도로 및 국도)은 한 나라의 경제활동을 원활하게 하는 주요 사회간접자본(SOC)으로서 경재성장에 결정적인 영향을 미치는 중요한 생산요소의 하나로 평가된다. 국가간선도로망이 잘 정비·관리되고 있다는 것은 한 나라의 경제활동이 잘 조직되어 있다는 척도가 될 수 있다. 즉 국가간선도로망은 사회간접자본으로서 기존의 교통망 연계를 강화하여 도로주변에 산업입지를 촉진시킴으로서 국가와 지역의 경제발전에 기여함은 물론이고, 도시간·지역간의 공간적 접근도를 향상시킴으로서 국가경쟁력을 확보하는 중요한 요인으로 간주되고 있다.
특히 국가간선도로망인 고속도로와 국도는 1970∼80년대 고도성장의 기반이 되었다. 그러나 1980년대 국가간선도로망에 대한 투자를 소홀히 하여 오늘날 고물 류비 발생원인이 되어 국가경쟁력을 저해하는 요인이 되었다. 이러한 문제점을 극복하고자 정부에서는 1936년에 전국간선망 기본계획, 1992년에 전국도로망 체계 재정비(2단계) 계획을 수립하여 도로를 확충하고 있음에도 불구하고 교통혼잡비용은 계속 증가하고 있어 도로투자정책의 비효율성이 노정되고 있다.
한편 도로투자 사업의 국민경제 파급효과 정도에 대한 사전·사후평가를 위한여러 차례 시도가 있었지만 정량화 시키지 못함으로 인해 정책결정 수단으로 활용하는 데 문제점이 있었던 것이 사실이다. 일반적으로 도로투자에 따른 직접적인효과는 건설 전·후를 비교하여 볼 때 통행차량의 주행시간의 단축, 차량 운행비용의 절감, 교통사고 감소 및 차량의 공해발생 감소 등의 편익이 발생한다. 그리고 이에 따른 간접적인 효과는 지역산업을 구조적으로 변화시키는 동력으로 작용하는 생산유발효과, 고용유발효과, 소득유발효과 등이 있다.
부연하면 도로 투자로 인한 사업효과는 사람 및 화물의 통행과 유통구조를 변화시켜 수송비용의 절감을 유도하고 나아가 지역산업의 육성, 경제의 규모화 등을 통해 사의·경제적 변화를 유도한다고 판단할 수 있다.
하지만 현재 도로부문에 투자할 재원은 과거의 성장위주 정책에서 분배정책으로 전환됨에 따라 환경·복지부문 등의 재정중가 요구로 인해 많은 제약이 가해지고 있어 도로투자 가용애산 비율이 점차 축소되는 추세로 접어들고 있다. 이에 따라 전국간선도로망 역할을 담당하고 있는 고속도로와 국도에 대한 합리적인 투자정책을 통하여 규모의 경제(economies of scale)를 유도할 수 있는 투자의 효율성 향상을 위한 투자전략 마련이 필요한 시점으로 판단된다.
따라서 국가간선도로망인 고속도로와 국도의 투자실태에 대한 비교를 통해 운영상의 문제점을 규명하여 합리적인 투자방향을 개괄적으로 진단할 필요성이 있고, 아울러 정부의 국가간선도로망 투자계획에 의거 추진된 투자실적으로 1903∼2002년도까지의 과거 10년간의 고속도로 및 국도의 투자효과를 분석해 볼 필요성이 있다.
이에 따른 주요 연구과제는 다음과 같다.
첫째, 사회간접자본의 투자효과 분석에 관한 국내·의의 기존 연구사례를 정리하여 그 연구결과의 문제점을 고찰해 봄으로서 연구방법론 정립에 있어 시사점을 얻고자 한다. 둘째, 현 간선도로망 수준에 있어서 고속도로와 국도의 운영실태를 정리하여 비교함으로서 그 문제점을 도출하고 그에 따른 합리적인 투자정책방향을 논하고자 한다. 셋째, 도로투자사업은 직접효과와 간접효과로 구분하여 평가한다. 직접효과는 고속도로, 국도건설에 의한 지역간 통행시간 단축에 따른 편익으로 이루어지며, 이러한 직접효과를 평가하고자 각 시나리오 통행시간 단축효과를 살펴보고, 간접효과는 고속도로 및 국도건설에 따른 생산유발 효과 및 고용유발효과 등의 지역파급효과를 각 시나리오별로 도출한다. 넷째, 국가간선도로망투자와 관련한 정책적 함의(policy implications)와 효율적인 투자전략을 모색하게 된다.
정부의 재정이 투입되는 대형 도로사업을 추진하기 위해서는 사업의 경제적, 정책적, 기술적 타당성에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 특히 국가간선도로망 투자 사업의 경우 사업의 규모가 클 뿐만 아니라 공공재(public goods)의 특성인외부성(externality)으로 인해 파급효과도 전 국민을 대상으로 하는 것이어서 투자사업 효과의 계측이 중요하다고 할 수 있다. 하지만 지금까지 도로투자 효과에 대한 기존의 연구는 직접효과와 간접효과 산출에 대한 연결고리를 충분히 고려하여 파급효과를 계측하지 못하였다. 그 이유로는 도로투자에 대한 접근도 변화가토지이용 변화로 이어지기 위해서는 장기간의 시간이 필요하고, 접근도 향상에 따른 이의에 다른 요인들도 복합적으로 작용하기 때문이다.
따라서 본 연구의 의의는 국가간선도로망 준공 이후 과거 10년간(1993-2002)의 장기간의 시간의 흐름과 동시에 접근도 변화에 의한 토지이용 변화와 이에 따른 경제적 파급효과를 통합적으로 산출할 수 있는 조건이 충분히 조성되었다고 판단하여 본 연구를 착안한 데 있다 하겠다.
우선 고속도로와 국도의 운영실태를 조사해 본 결과에 의하면 고속도로는 고속도로망(7×9) 장기종합계획에 의거 총 계획연장 6,160Km중 2,778Km가 공용중으로 45%가 준공되었고, 국도는 국도망정비 기본계획에 의거 연차적으로 준공되어 14,232Km가 공용중이며 국가간선도로의 총연장은 17,010Km이다. 이는 우리나라 총도로연장이 96,037Km로서 이중 고속도로는 2.9% 국도는 14.8%를 차지하여 국가간선도로망의 연장 비율이 총 도로연장의 17.8%이지만 지역간 통행의 70∼80%를 차지하고 있다. 이러한 수준에서는 인구 10만 이상의 각 도시인구가 최근접 인터체인지에 30분 이내에 접근할 수 있는 총 인구는 76.6%로 독일의 경우1998년에 이미 전체인구의 93%가 30분 이내에 고속도로에 접근한 수준과 비교했을 때 열악한 상황임을 간파할 수 있었다. 또한 이러한 수준은 GNP 수준이 비슷한 경제수준 일때의 OECD 국가 등과 비교할 시 도로연장이 1/5∼1/3 수준에 불과한 것으로 조사되었다. 이는 우리나라가 ’70∼’90년도간 GNP 규모는 7.3배 증가한 반면 고속도로를 포함한 도로스목은 4.6배 증가에 불과해 도로부문의 국가경쟁력의 취약성을 확인하였다.
특히 고속도로와 국도의 운송효율성을 비교할 때 국가간선도로망중 고속도로의 연장이 6%어1 불과함에도 운송분담율이 30∼37% 이상을 차지함으로서 국도에 비해 5∼6배 정도 물동량처리가 많을 것으로 조사되었다. 그러나 정부차원 투자규모는 고속도로 부문이 국도부문에 비해 (1)/(2) 정도로 배분되고 있는 실정이다. 이러한 투자배분 정책으로 혼잡비용과 물류비는 고속도로에 집중되어 지속적으로 증가추세에 있고, 이러한 물류비 중가에 따른 사회경제적 비용이 GDP 규모의 16%에 해당하는 등 비효율성이 확인되었다. 이렇게 간선도로망 운송효율성이 악화되는 이유는 전반적인 사업효과 분석 없이 각기 다른 도로사업 추진주체가 효율적인 추진체계없이 도로망을 건설하기 때문이다.
다음으로 각 시나리오별 구축자료에 의한 직·간접 통합평가 모형을 통해 도출된 고속도로 및 국도의 10년간 투자효과를 분석해 보면, 시나리오 Ⅰ, Ⅱ에서 생산유발 효과와 고용유발 효과의 절대효과 자체를 보면 국도가 고속도로 보다 더 높은 것으로 나타났으나, 사업비를 대비한 상대적인 효과는 고속도로가 국도보다 높은 것으로 확인되었고, 고속도로와 국도를 연계하여 투자하는 시나리오 Ⅲ의 경우에서는 고속도로와 국도를 개별적으로 투자하여 나타나는 간접효과를 합산하는 것보다 생산유발 효과와 고용유발 효과에서 각각 526억원, 1,031인이 더 많이 산출되는 것으로 확인되어, 이는 고속도로와 국도를 연계하여 투자하는 것이 효율적임을 시사하는 것으로 판단된다.
그리고 지역별 간접효과를 분석해 보면 각 시나리오별 공히 수도권A(서울특별시를 중심으로 북부지역)와 전남B(순천시를 중심으로 남부지역)쪽이 타지역에 비해 우세한 것으로 나타났으며, 사업비를 대비한 지역별 간접효과를 분석해보면 수도권A(서울특별시를 중심으로 북부지역), 경북권B(대구시를 중심으로 남부지역) 및 충남권B(대전시를 중심으로 남부지역)이 우세한 것으로 확인했다. 특히 호남지역에 22.3조원의 사업비가 투자되어 과거 10년간 도로 예산의 34%를 차지하고 있다.
이러한 일련의 분석결과를 토대로 바람직한 국가간선도로망의 투자방향을 다음과 같이 제시하고자 한다.
첫째, 투자우선순위 정책결정 구조에 비효율성이 잠재해 있다. 국가간선도로망 중 고속도로와 국도의 건설사업에 대한 정부정책을 결정함에 있어 고속도로와 국도는 투자효과 분석시 연계투자 효과가 큰 분할 불가능한 덩어리 프로젝트(indivisible lumpy project)를 결정하는 자원배분임에도 불구하고 정치적 고려에 의한 지역균형발전(equity) 차원과 민원해결성(fairness) 차원에서 각각의 도로에 대한 투자노선이 결정됨으로서 준공 후 투자효과에 부정적인 요인으로 작용하고 있음을 알 수 있다. 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 정기적으로 사업투자효과분석을 통해 feed-back 과정을 거쳐 새로운 투자노선 결정시 효과분석 결과를 참작하여 고속도로와 국도에 대한 투자결정 순위가 이루어져야 한다.
본 연구에서 직접효과와 간접효과를 동시에 고려한 통합 평가모형을 가지고 국가간선도로망에 대한 사업효과를 분석한 결과에서 계량치가 보여주는 바와 같이 고속도로 사업이 국도사업에 비해 투자사업비 대비 투자효과가 더 좋은 것으로 도출되었으며, 나아가 고속도로와 국도의 사업을 적절히 배분하여 지역간 접근성 향상을 도모할 수 있는 도로투자를 효율적으로 추진한다면 각각의 사업을 따로 진행하는 것보다 사업효과를 더 높일 수 있다고 해석할 수 있었다. 이러한 시너지 효과를 얻기 위해서는 사업애산 배분비율과 효율적인 추진체계 둥에 대하여심충적인 검토가 필요하다고 보겠다.
둘째, 비용과 편익 및 간접효과의 분리에 근거한 투자정책으로 인해 노선별 투자효율성과 효과성을 사전·사후 확인하지 않고 있는 실정이다. 고속도로와 국도의 운영현황 비교에서 추진주체가 상이함으로 인해 중복투자로 인한 국고손실을 한 시민단체(녹색연합)에서 주장한 바와 같이 어떤 산출물을 생산하는데 필요이상의 자원이 소모된다는 것이다. 이로 인해 교통혼잡비는 매년 상승일로에 놓여 있다고 해석할 수 있다. 이러한 문제점을 극복하기 위해서는 의사결정 구조에 투명성을 확보할 수 있는 건설투자시스템이 구축되어야 한다. 이러한 의사결정 구조에 객관적이고 정량화된 정책결정 지원자료를 생산하는 데 있어서 본 연구에서 활용한 통합모형과 그 결과를 활용하여 합리적인 의사결정에 도움이 되었으면 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

To closely examine the efficiency of the investment in highways and national mads, a network of national main mads in competition with each other in distributing the budget for mads, this study is aimed at comparing how the two roads are actually operated and illuminating the problems on them, deriving the individual efficiency and connection efficiency for the performances of investing in them with the past decade(l993∼2002) as the period of analysis and presenting the rational direction of investment. In particular, it will be said that the result of positively analyzing the effect of investing in them by applying the integrated models for analyzing the effect of investing in SOC has a great significance as Korean case of study. I could carry out this study in the mature condition of deriving ripple effect in full consideration of a linking for having direct and indirect effects according to the changes in land use by the modes of changes in regional approaches in the long-term flow of time for the past decade after the completion of a network of national main roads.
The results of surveying how highways and national mads are actually operated indicate, first, that highways provide public use for 2,775Km accounting for 45% among 6,160Km of total planned extended length based on the long-term general plan for a network of highwys(7×9), that national roads provide public use for 14,232Km completed year by year based on the basic plan of repairing a network of national roads, and that the total length extended in national main roads is 17,010Km. The total length extended in Korean roads is 96,037Km, among which highways account for 2.9% and national roads 14.8%. The percentage of extension in a network of national main roads is 17.8% among total road extension, but it accounts for 70∼80% in interregional passage. At this level, 76.6% of each urban population over a hundred thousand can approach the nearest interchange within thirty minutes. This percentage shows inferior situation in comparison within the situation that 93% of German whole population approached highways within thirty minutes in 1998. It was surveyed that such level was but 1/5∼1/3 of road extension when compared of the OECD countries at the economic level of similar GNP level. Korea increased 7.3 times in the scale of GNP in the period from the 1970s to the 1990s, whereas road stock including highways only increased 4.6 times, which showed the weakness of national competitiveness in the sector of roads.
In particular, it was surveyed that, when highways were compared with national roads in the efficiency of transportation, highways among a network of national main roads extended only by 6%, but it accounted for over 30∼37% in the rate of sharing transportation and would treat five or six times as many quantities of goods transported as those of national roads. But the government actually makes a half scale of investment in the sector of highways compared to the sector of national roads. Owing to such policy of distributing investment, congestion expenses and physical distribution costs tend to increase concentrating on highways. I confirmed the non-efficiency that social and economic expenses according to such increase of the costs accounted for 16% in the scale of GDP. The reason why a network of national main mads was deteriorated in the efficiency of transportation is that different subjects of promoting road projects built a network of roads neither analyzing the overall effects of projects nor establishing efficient promotion systems.
Next, the analysis of the effects of investing for a decade in highways and national mads which were derived through the evaluative models by direct and indirect integration by means of the materials constructed on a scenario-by-scenario basis inducement that national roads had higher absolute effect in production inducement effect and employment inducement effect than that of highways in Scenario I and Scenario Ⅱ. But it was confirmed that highways had higher relative effect in preparation for working expenses than national roads. It was confirmed that Scenario Ⅲ where investment was made in connection of highways and national mads increased more by 52.6 billion won and 1,031 persons in production inducement effect and employment inducement effect than the addition of indirect effect resulting from the individual investment in highways and national roads. This suggests that the investment in connection of highways and national mads is more efficient.
And the analysis of indirect effect by regions indicated that commonly on a scenario-by-scenario basis Metropolitan Area A(the regions north of Seoul Metropolitan City), and Jeonnam Area B(the regions south of Suncheon City) were superior to other regions. The analysis of indirect effect by regions in preparation for working expenses indicated that Metropolitan Area A (the regions norty of Seoul Metropolitan City), Gyungbuk Zone B(the regions south of Daegu City) and Chungnam Zone B(the regions south of Daejeon City) were superior to others.
Based on such series of analytic results, I want to present the desirable directions of investment in a network of nation of national main roads as follows.
First, non-efficiency is latent in the policy-making structure of investment priority. When the government makes a policy about the construction projects for highways and national roads among a network of national main roads, the two roads analyzed in the effects of investment have resources distributed indecision of indivisible lumpy project with a great effect on connective investment, but the line of investment for individual mad was determined in the levels of equity and fairness by political consideration and it was functioning as a negative factor on the effect of investment after the completion. To resolve such problems, the ranks for the investment in highways and national roads should be determined in consideration of the results of the analysis for the effects when deciding a new line of investment through the process of feed-back through regularly analyzing the effects of investing in projects.
The measuring values in the result of the analysis for the effects of the project for a network of national main roads with integrated evaluative models in simultaneous consideration of direct and indirect effects in this study showed that the project for highways had better investment effects in preparation for working expenses for investment than those for national roads. Furthermore, it was possible to make the interpretation that the appropriate distribution of the project for highways and national roads and the efficient promotion of the investment in roads to enhance interregional accessibility can heighten the effect of projects more than the separate progress of individual project. It is necessany to deeply examine the rate of distributing project budget, the efficient promotion systems and so on to get such synergy effect.
Secondly, the efficiency and effectiveness of the investment on a line-by-line basis are not actually confirmed before the project and after the project because of the investment policy based on the separation of expenses, profit and indirect effect. In the comparison of the situations that highways and national roads were operated, superfluous resources are consumed in some production as one civil organization (Green Korea United) asserted the loss in the National Treasury owing to duplicate investment by different promoting subjects. Due to this, traffic congestion expenses increase every year. It is important to contrive construction investment system where transparency can be secured in decision-making structure in order to overcome such problems. I hope that utilizing the integrated models adapted by this study and the results will help rational decision making in producing objective and quantitative materials in support of policy-making.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약 = ⅰ
• 목차 = ⅶ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구의 필요성 = 1
• 제2절 연구의 목적 = 3
• 제3절 기존 연구의 검토 = 5
• 1. 한국에 있어서 투자효과에 관한 연구 = 5
• 2. 외국에 있어서 투자효과에 관한 연구 = 7
• 제4절 본 연구의 의의 = 10
• 제2장 국가간선도로망의 실태 = 12
• 제1절 국가간선도로망의 개요 = 12
• 1. 국가간선도로망의 개념 = 12
• 2. 국가간선도로망 계획 = 13
• 3. 국가간선도로망의 기능 = 17
• 4. 국가간선도로망 운영 현황 = 21
• 제2절 고속도로와 국도와의 운영현황 비교 = 34
• 1. 운영현황 비교 내용 = 34
• 2. 정책적 시사점 = 38
• 제3장 투자효과 분석방법론의 모색 = 41
• 제1절 도로시설 투자 효과의 개요 = 41
• 제2절 직접효과 분석방법 고찰 = 41
• 1. 교통수요예측 4단계 모형 = 42
• 2. 직접효과 산출에 필요한 자료 = 43
• 제3절 간접효과 분석방법 고찰 = 47
• 1. 다지역산업연관모형(MRIO) = 47
• 2. 간접효과 분석을 위한 유발계수 정리 = 52
• 제4절 직접ㆍ 간접효과 통합산출 분석방법 고찰 = 55
• 1. 통합산츨 모형의 개념 개관 = 56
• 2. 통합산출모형 구조의 이해 = 61
• 제4장 통합산출모형 적용을 통한 투자효과 분석 = 65
• 제1절 투자효과 분석을 위한 기초자료 구축 = 65
• 1. 직접파급효과 산출 = 65
• 2. 간접파급효과 산츨을 위한 자료 = 66
• 제2절 분석 시나리오 설정 및 분석방법 = 67
• 1. 분석 시나리오 설정 = 67
• 2. 분석방법 = 68
• 제3절 시나리오 분석 및 결과 = 68
• 1. 시나리오빌 입력자료 = 68
• 2. 시나리오별 분석결과 = 71
• 3. 정책적 시사점 = 79
• 제5장 결론 = 81
• 제1절 효율적인 투자정책 방향 = 81
• 제2절 연구의 한계 및 향후 연구과제 = 84
• 참고문헌 = 85
• 부록 = 89
• ABSTRACT = 101