관료정치와 대북정책 : 김대중 정부와 노무현 정부의 정책결정 비교|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

국문초록

본 논문은 김대중 정부와 노무현 정부의 대북정책결정과정을 비교 분석함으로써, 최고지도자를 포함한 집권세력의 관료에 대한 통제력이 그 성과에 핵심적인 결정요인임을 밝히는데 그 목적이 있다. 특히 대북정책을 분석하는 기존의 논의가 대통령의 리더십 스타일에 초점을 맞추거나 대통령과 관료집단 간 상호작용을 기술하는 데에만 그쳤다면, 본 연구는 관료집단에 대한 통제력을 구성하는 요소들, 그 중에서도 ‘매개인사’의 활용에 주목함으로써 보다 분석적인 사례연구를 수행하고자 한다.
본 연구는 일종의 대외정책이라 할 대북정책결정과정에서 발생하는 대통령과 외교안보부처 관료들 간 상호작용에 주목한다는 점에서 앨리슨(Graham Allison)의 ‘관료정치 모델’로부터 그 분석의 기초를 확보하고 있다, 또한 대북정책을 결정하는 데 있어 대통령 역시 선출된 정치인으로서 정보 및 전문성의 격차를 극복하기 위해 그 권한의 일부를 관료들에게 위임할 수밖에 없다는 점에 착안해 ‘주인-대리인 모델’을 활용하고자 한다. 이를 통해 대통령이 어떻게 외교안보부처 관료들의 이익추구를 제어하고 집권세력의 정책의지를 관철시킬 수 있는가를 분석하고자 하는 것이다.
다양한 역사적 요인들로 인해, 외교안보부처들은 태생적으로 대북평화정책에 저항할 소지가 크다. 외교부, 국방부, 국정원 등은 특수한 안보환경과 이에 따른 설립목적 하에서 각 부처 특유의 이해관계들을 형성해 왔다. 그러므로 이들의 기득권을 침해하는 정책기조를 지닌 정치세력이 집권할 시, 그 대외정책은 자주 장애에 부딪힐 수밖에 없다. 김대중 정부 시기 청와대 및 통일부와 여타 전통적인 외교안보부처들 간 잦은 충돌이 이를 방증한다. 대통령을 포함한 집권세력이 이들 관료집단에 대한 통제에 요구되는 정치적 능력을 확보하지 못한다면, 이들의 대북평화정책은 성공적인 결과를 도출해내기가 어려운 것이다.
본 논문이 제시하는 집권세력의 정치적 능력은 크게 세 가지 요소로 구성된다. 첫째, 최고지도자의 철학과 신념이 확고해야 한다. 대통령의 견고한 철학과 신념은 그 자체로 관료들에게 정책가이드로 기능함으로써 관료집단의 이탈을 최소화하는데 기여할 수 있고, 각료 인선 시 효과적인 임명의 기준이 될 수도 있다. 둘째, 집권세력은 효율적인 정책조정을 위한 제도적 기반을 확보해야 한다. 기존의 제도에서 형성된 관료집단 내 공식적․비공식적 규범과 문화는 관료들의 이익과 그에 따른 기회주의적 행위패턴의 재생산을 돕는다. 따라서 집권세력은 새로운 제도를 고안함으로써 이를 제어하고 효과적인 정책조정을 이뤄낼 필요가 있다. 셋째, 집권세력의 응집력과 폭넓은 인재풀이 뒷받침되어야 한다. 집권세력이 대통령의 정책적 입장에 대해 내부 이탈 없이 지지를 보낼 시, 그리고 주요 요직에 인재를 적기에 공급할 시, 관료집단에 대한 통제력은 제고될 수 있을 것이다. 관료들은 임명자인 대통령 뿐 아니라 자신의 경력에 영향력을 발휘할 수 있는 집권세력에 대해서도 의식하지 않을 수 없기 때문이다.
그러나 집권세력의 정치적 능력이 권위주의에 가까울 만큼 강하지 못하다면, 집권세력의 응집력과 인재풀만으로는 대통령의 정책의지에 대한 관료기구의 통제된 동원을 확보할 수 없다. 넓은 인재풀을 가동한다 해도 ‘내부승진’이냐 ‘외부인선’이냐에 따라 관료에 대한 통제와 정책의지의 실현이란 목표 간 상쇄관계(Trade-off)가 생길 수 있기 때문이다. 따라서 집권세력으로서는 이러한 상쇄관계의 최소화를 위해, 부처에 대해 강한 리더십을 발휘할 수 있거나 기존 조직에 상당한 지분을 가진 중량감 있는 인사를 적극 활용할 필요가 있다. 이른바 ‘매개인사’의 활용을 통해 대통령은 해당 부처에 대한 통제력을 유지하는 와중에 부처의 이익에 위배되는 정책까지 실현할 수 있게 되는 것이다. 그러나 ‘매개인사’의 활용의 성공여부는 대통령의 철학 및 신념, 정책조정 제도, 집권세력의 응집성 및 인재풀 등의 요소들에 의존할 수밖에 없는 바, 집권세력의 정치적 능력이 약하다면 ‘매개인사’의 효용성은 결코 보장되기 어렵다.
본 논문은 이와 같은 분석틀에 기반함으로써 김대중 정부와 노무현 정부의 대북정책을 경험적으로 비교 분석한다. 김대중 정부의 경우, 통일에 대한 대통령의 확고한 철학과 신념 그리고 타의 추종을 불허하는 전문성을 바탕으로 대북정책에서 주도권을 확보할 수 있었다. 또한 국가안전보장회의(NSC)를 중심으로 대북정책을 수립·조정․집행하였으며, 집권세력은 임기 말까지 대통령에 대해 지속적인 충성심을 보였다. 무엇보다도 천용택과 임동원 등의 매개인사는 주요 부처의 수장을 맡아 햇볕정책에 대한 관료들의 동의를 이끌어 내는 데 크게 기여하였다. 그 결과, 강경한 대북기조를 천명한 부시행정부의 등장에도 불구하고 햇볕정책을 끝까지 지속할 수 있었던 것이다. 이에 반해 노무현 정부는, 유사한 지지기반과 정책지향을 공유했음에도 대북정책에서 일관성을 유지하지 못했다. 대북정책에 관한 대통령의 철학은 전임자의 그것을 답습하는 수준을 넘지 못했다. 또한 대통령의 입장이 외교안보부처들은 물론 집권당과의 조율조차 없이 변경되는 경우가 잦았고, 국가안전보장회의는 임기 중반 사실상 무력화되었다. 더욱이 집권세력이 비교적 초기에 분열되어 버림에 따라 대통령의 정책의지가 견고하게 뒷받침되지 못했으며, 외부의 중량감 있는 인재 역시 원활하게 공급되지 못했다. 특히 나름 ‘매개인사’로 영입된 이종석의 경우 관료집단을 통제할 역량을 보유하지 못한 채 홀로 표류하였으며, 심지어 집권세력 내 분파들과도 자주 갈등하였다. 결과적으로 남북관계의 실질적 진전이 이뤄지지 못했고, 임기 말에 가서야 큰 정치적 성과 없는 정상회담만이 성사될 수 있었을 뿐이다.
본 논문은 대북정책결정과정에서 관료집단에 대한 통제력을 확보하는 것이 정책의 성패를 결정하는 핵심 요인임을 밝히고, 그러한 통제력을 구성하는 요소들을 개념화했다는 점에서 그 학문적 의의를 가진다. 특히 정치권력과 관료권력 간 갈등, 부처별 정책선호의 차이로 인한 갈등 등이 단지 대외정책결정과정에서만 발생할 수 있는 문제는 아니란 점에서 그 정치학적 의미는 향후 더욱 계발될 수 있을 것으로 보인다. 아울러, 향후 개혁적 기조를 지닌 정치세력이 집권할 시, 정치적 능력의 신장을 통해 관료집단에 대한 통제력을 제고하는 한편, 대통령의 정책기조를 관료들에게 설득하는 동시에 개혁을 수행토록 할 수 있을 만큼의 전문성, 경력 그리고 신망을 두루 갖춘 중량감 있는 매개인사를 다수 확보해야 한다는 실천적 함의 또한 제시될 수 있을 것이다.

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국문초록 본 논문은 김대중 정부와 노무현 정부의 대북정책결정과정을 비교 분석함으로써, 최고지도자를 포함한 집권세력의 관료에 대한 통제력이 그 성과에 핵심적인 결정요인임을 밝...

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