사례분석을 통한 사회주택 발전방안에 관한 연구 = A study on the improvement directions of social housing through case analysis

국문 초록 (Abstract)

지금까지는 공공부문에서 공급하는 장기공공임대주택이 서민들의 주거안정을 위한 안전판으로서의 역할을 해왔다. 그러나 공공주택 공급주체의 만성적 적자로 공급량이 제한되고 전월세가의 상승으로 부담 가능한 주택이 감소하면서 이러한 문제를 해결할 새로운 주택공급방안이 요구되어 왔다.
즉 현재의 주거문제가 공급기관의 재정부담과 새로운 주거수요에 적절하게 대응하지 못하는 주택정책에 기인한다면 다양한 주거수요를 충족하는 방향으로 공급정책도 수정되어야 할 것이다.
따라서 공공부문이 아니면서 이러한 주거수요에 맞는 주택을 공급할 수 있는 방안으로 사회주택을 제안하고 사회주택이 공공임대주택공급을 보완하기 위한 제도로 적절한지 살펴보고 국내·외 사례분석을 통해 발전방안에 관해서도 모색해보는 것이 본 연구의 목적이다.
연구대상은 사회주택이 국내에서 활성화될 수 있는지를 알아보기 위해 그동안 국내에서 공급되었던 사회주택 11개 사례와 해외 4개국의 사례를 분석하여 주택공급의 성과와 한계를 도출하여 이러한 분석결과를 토대로 사회주택의 다양한 발전방안을 제시하고자 한다.
지금까지의 선행연구를 검토해 본 결과 아직까지 사회주택에 대한 이론적인 체계가 미흡하기 때문인지 사회주택정책에 대한 연구 그리고 해외사례를 국내에 알리는 연구에 치중되었고 종합적인 관점에서 정책을 유형화하고 체계화하는 데는 한계가 있었던 것으로 보여 지금까지의 연구와는 차별성이 있다.
연구방법은 국내에서는 주택협동조합(6개), 사회적 기업(2개) 비영리단체(3개)와 해외사례(4개국)로 네델란드의 주택협회, 프랑스의 주택협동조합, 영국의 비영리단체, 일본의 비영리단체의 사례를 홈피와 웹사이트를 조사하여 재구성하고 이를 중심으로 추출된 자료를 중심으로 분석하고 국내 사회주택의 발전정도를 살펴보고 활성화방안을 모색하였다. 이와 같은 방법으로 연구한 결과에 나타난 내용을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 해외 사회주택은 형성과 발전에 있어서 욕구(needs)보다는 여타의 정치적 경제적 동기와 목적이 크게 작용했으며 19C∼20C에 법체계가 형성되었다. 국내 사회주택은 현시점에 일어나고 있는 현상으로 욕구가 여타의 요인보다 더 크게 작용하고 있고 법체계도 주택법에서 규정하고 있는 주거관련 사항들을 준용하는 수준으로 아직까지는 사회주택법 제정이 이루어지지 못하고 있다.
둘째, 해외 사회주택의 재원조달방식은 공공기관과 주택협회를 통해서 기금, 보조금, 보조금공채, 보증 등 폭넓은 지원을 하고 있으며 특히 지방자치단체가 중앙정부의 업무를 수행하지만 아직도 중앙정부의 보조금과 보증이 중심이 되고 있다. 특히 기금의 발달은 재원조달방식을 다양화하는 요인으로 작용하여 왔다 .
국내 사회주택의 재원조달창구는 아직까지 정형화된 사례도 없고 단지 일부 지자체에서 기금을 지원하는 사례가 있으나 절차와 조건이 까다로워 아직까지는 제 기능을 못하고 있다.
셋째, 해외 사회주택공급방식은 주로 중앙정부가 중심이 되어 공급하다가 지방분권법이 제정되자 지자체가 중심이 되어 공급하고 더불어 사회주택이 발달된 유럽에서는 주택협회의 발전이 빠르게 이루어지면서 협회가 중심이 되어 공급과 관리를 하고 있다.
국내 사회주택공급방식은 정부가 중심이 되어 공급하다가 재정 부담으로 공급이 제한되고 있으며 최근 사회적기업과 비영리단체들이 협회를 설립하고 이들이 중심이 되어 공급이 이루어지고 있는 한편 서울시에서 신유형의 임대주택을 공급하고 있는 정도다.
넷째, 해외 사회주택의 정책대상자는 국가들마다 다양하다. 사회적 약자는 기본이고 중산층이상이 대상인 국가도 있으며 특히 사회주택에 오래도록 거주한 거주자에게 저렴하게 매각하는 경우가 늘고 있는데 이것은 저소득층의 ‘자가 취득’을 위해 지원체제로 전환되었기 때문이다.
국내 사회주택 정책대상자는 소득을 중심으로 한 분류기준에 따라서 공급이 이루어져 왔으나 최근에 요구되고 있는 사회주택의 정책대상자는 신 주거취약계층으로 이전과는 다른 분류기준이 필요한 계층으로 대학생, 사회초년생, 신혼부부 등이 이에 해당된다.
국내·외 사례를 통해서 살펴본 것처럼 현재와 같은 주거상황을 개선하고 새로운 주거수요에 적응해 나가기 위해서는 정부의 관심과 더불어 사회주택이 체계화되고 활성화가 이루어져야 되는데 그 방안에 대해서 살펴보면 다음과 같다.
첫째, (가칭)사회주택법의 제정이다. 법은 제도를 만들게 한 근원으로서 아무리 훌륭한 제도가 존속한다고 해도 법이 이와 같은 제도를 뒷받침하지 못한다면 더 이상 지속하기 어려울 것이다.
최근에 국회차원에서도 공청회를 여는 등 사회주택에 관한 개념정립과 아울러 사회주택법의 제정에 관심을 보이고 있으나 하루빨리 사회주택을 규율할 수 있는 법제정과 함께 제도의 정비를 서둘러야 할 시점이다.
둘째, 사회주택공급에 필요한 자금을 원활하게 조달할 수 있는 기반을 구축하기 위한 수단으로서 정부의 지원과 민간단체들의 지원방식을 유형화하고 제도화한다. 사회주택이 일찍이 발전한 서유럽의 경우에는 중앙정부나 지자체의 재정지원뿐 아니라 주택기금, 사회주택 공급등록기관(Housing Associations), 조합 등의 재정 등을 통해 재원조달이 비교적 원활하게 이루어지고 있으며 특히 해당 지자체가 직접적으로 재정지원에 나서고 있는 현상은 특기할 만하다.
민간투자방식으로 선진국에서는 투자를 통해 재무적 수익뿐 아니라 긍정적인 사회적 영향력을 창조하고자 하는 산업인 ‘임팩트 투자(Impact Investing)’ 산업이 부상하고 있고, 유럽과 미국에서는 예금을 기반으로 지속 가능하고 생태적, 사회적, 윤리적으로 건전한 사업에 대출을 하고 있는 은행들이 ‘윤리은행’이라는 이름으로 발전되고 있는데 우리나라도 이와 같은 투자를 고려해 볼 만한 시점이다.
셋째. 관리주체를 체계화시키고 전문화한다. 사회주택을 체계적으로 공급하고 관리하기 위해서는 이를 관리할 독립된 기관이 필요한데 예를 들면 파리의 해비타트-OPH(Offices Publics de Habitat)', 독일연방 주택-부동산연합, 미국의 HUD, 영국의 주택공사, 주택협동조합연합(CCH)들이다.
우리나라에서도 사회주택의 보급 및 활성화를 목표로 사회주택협회가 구성(2015.5.28)되어 활발하게 움직이고 있다. 그렇지만 협회의 구성만으로 조직이 완성되었다고 볼 수는 없기 때문에 조직이 원활하게 작동할 수 있도록 현장 활동과 교육을 통해서 구성원들을 전문화시키는 노력을 기울여야 뿐만 아니라 잘 조직화하고 체계화할 필요할 있다.
넷째, 정책대상자의 대상기준을 다양화해 수혜자의 폭을 넓힌다. 일반적인 정책대상기준으로 소득이 되는 것은 기본이나 이러한 분류방법으로 모든 수요계층에 적절한 공급수단이 되지 못할 경우에는 주거소요와 관련한 예외적(예 : 노숙인, 쪽방촌) 기준을 보완한다면 수혜자의 폭이 좀 더 확장될 것이다.
즉 일반적으로 부담능력의 문제가 큰 저소득층을 위해서 상대적으로 많은 주택을 배분해야 하겠지만 특별한 필요를 가지고 있는 집단도 고려해야 한다. 정책이 추구해야 할 다양한 가치들이 있고 이들 사이에서 적절한 균형을 유지해야 하는 것이다.
다섯째, 공공과의 민·관 거버넌스 체계 구축이 필요하다. 법과 제도의 정비 그리고 재원조달의 원활화와 공급주체의 관리 및 정책대상자의 선정 등 이러한 업무들이 올바르게 진행되기 위해서는 업무를 신속하고 원활하게 수행하기 위한 민∙관 거버넌스의 구축이 필요하다.
즉 공공은 거버넌스에 참여하는 행위자들과 사전협의를 통하여 사회주택의 총량 및 목표를 설정하고 자발적인 인적 및 물적 자원의 배분이 이루어질 수 있도록 지원하는 역할을 수행할 수 있을 것이다.
민간부문이 스스로 해결할 수 있는 부문을 결정하도록 하고 민간부문의 역량과 능력으로 결정된 과업을 민간부문이 스스로 잘 해결할 수 있도록 지원하는 것 또한 공공의 역할임을 인식한다면 민관협력은 어렵지 않을 것이다.
또한 본 연구의 결과를 토대로 사회주택공급의 활동이 활성화 된다면 다음과 같은 효과도 기대할 수 있을 것이다. 첫째, 사회주택공급이 활성화된다면 공공부문의 문제점을 보완하여 줄 뿐만 아니라 신 주거계층의 주거향상에도 기여할 것이다. 둘째, 사회주택의 다양한 공급은 저소득층뿐만 아니라 새로운 주거수요에 부응할 수 있는 적응력을 향상시켜 줄 것이다.
마지막으로 사회주택의 활발한 공급은 주거취약계층의 주거비부담을 줄여 줄 뿐만 아니라 주택가격안정에도 도움이 될 것으로 기대된다. 또한 이러한 서비스 제공을 통하여 특히 취약계층의 경우에는 경제활동 지원 및 재출발 지원 효과도 기대할 수 있어 새로운 일자리 창출에도 기여할 수 있을 것이다.
본 연구는 그 내용이 해외의 사례와 서울시에서 벌이고 있는 기존의 논의를 바탕으로 현재 나타나고 있는 몇몇 사례들을 종합하는 수준에 머물고 있다 보니 입체적으로 분석하지 못한 한계를 지닌다.
따라서 향후에는 본 연구 결과를 토대로 사회주택공급에 필요한 법적 제도적, 재원조달방법, 그리고 공급주체와 관리, 정책대상자들과 관련된 사업들의 성격 및 특성을 보다 체계적으로 분류하고 앞으로 발전 가능한 방법을 찾는 연구가 계속 이어져야 할 것이며 향후 이들이 주택공급 및 관리 부문에서 지니는 역할이 점점 커짐에 따라 이들 조직들의 활동을 관리 감독하는 체계 구축에 대한 연구도 지속되어야 할 것이다.
또한 아직은 사회주택공급이 주거부문에서 차지하는 비중이 적고 지금까지 공공부문에서 공급해왔던 역할을 감당하기에는 턱없이 부족하지만 이들에 대한 연구는 계속되어야 할 것이다. 사회주택이 주거부문의 모든 영역에서 대안이 될 수 있다고 생각지는 않는다. 그러나 새로운 주거문제는 새로운 방식으로 해결해야 한다고 본다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서 론 1
• 제 1 절 연구 목적 1
• 제 2 절 연구의 범위와 방법 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 6
• 제 2 장 사회주택의 이론적 배경과 선행연구 7
• 제 1 절 사회주택의 이론적 배경 7
• 1. 사회주택의 개념정의 7
• 2. 사회주택의 발달배경 12
• 3. 사회주택의 이론적 관점 17
• 4. 사회주택의 유형 20
• 제 2 절 사회주택의 필요성 36
• 1. 주거 패러다임의 변화 37
• 2. 공공임대주택 공급한계의 보완 49
• 3. 주거 빈곤문제 해결수단 80
• 제 3 절 사회주택에 대한 선행연구 85
• 제 3 장 사회주택의 국내와 해외사례분석 89
• 제 1 절 사회주택의 국내현황 89
• 1. 국내의 사회주택 89
• 2. 서울시의 사회주택 현황 94
• 제 2 절 사회주택 국내사례 105
• 1. 협동조합형 106
• 2. 사회적 기업형 116
• 3. 비영리단체형 119
• 4.사례분석과 시사점 126
• 제 3 절 해외 사례분석 137
• 1. 영국의 비영리주택 138
• 2. 일본의 비영리주택 152
• 3. 네델란드 주택협회 168
• 4. 프랑스 주택협동조합 187
• 5. 사례분석 및 시사점 202
• 제 4 절 국내·외 종합분석 211
• 1. 제도운영상의 문제 211
• 2. 사회주택정책의 문제 218
• 3. 시사점 221
• 제 4 장 사회주택의 발전방안 224
• 제 1 절 법·제도측면 225
• 제 2 절 재원조달측면 227
• 1. 정부부문 227
• 2. 민간부문 228
• 제 3 절 공급과 관리측면 230
• 제 4 절 정책대상자 측면 232
• 제 5 장 결 론 234
• 제 1 절 연구의 요약 및 함의 234
• 제 2 절 한계 및 향후과제 239
• 참고문헌 240
• Abstract 250

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