국회의사의 저지(방해)수단과 촉진수단에 관한 연구 : '국회선진화법'의 내용을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study focuses on the details of possible controversy over the application of the “National Assembly Advancement Act” which is now in the initial implementation stage. The objective of this study is to identify the right way forward in implementation of the Act and put forward follow-up measures accompanied by a law revision where necessary by exploring some of the contentious issues that could be raised in the coming years.
In general, the National Assembly Advancement Act represents a combination of and compromise between what was claimed by the main opposition Democratic Party (DP) to conduct a filibuster (obstructionism) and the ruling Saenuri Party’s demand to promote parliamentary proceedings, and major arguments surrounding the Act are as follows:
First, the Act is subject to different interpretation as to when and to what extent the National Assembly Speaker can exercise his authority to put a bill to a vote. As such, the importance was attached to an independent and leading role played by the Assembly Speaker.
Second, when it comes to the Agenda Coordination Committee, questions can be raised regarding the timing of its composition, ways to refer a certain agenda to the Committee and whether or not to withdraw a request for agenda coordination due to lack of relevant laws. In order to patch up the Advancement Act in this regard, more specific provisions and clauses should be devised.
Third, when enabling a filibuster at the Plenary Session, it is suggested that certain bills be qualified for an exemption according to conventional wisdom or by nature like in any other debate, and it would be reasonable not to apply this rule to standing committees citing the U.S. case and the regulations that the committees can be convened even when parliament is not in session.
Fourth, some are pushing for a law revision aimed to ease requirements for the system to designate the agenda items to be processed quickly; however, it is deemed to be too early to pursue such revision since the system itself is bound to exclude the examination by the relevant standing committee and thus there should be a tightening of criteria. But for the items agreed upon to be processed quickly, they need to be stipulated clearly under the law like in the U.S., thereby enhancing the efficiency in dealing with the agenda.
Fifth, with regards to a bill designated to be handled by the fast-track system, it is proposed that the existing saving provision be fully utilized to give bills with the high probability of withdrawal more leeway to be done so easily based on the agreement between the committee chairman and deputy chairmen, given the dramatic rise in the number of withdrawals in recent days.
Sixth, in case of submission of bills that are undergoing delays in the examination of legality and wording by the Legislation and Judiciary Committee to the Plenary for consideration, the fundamental review must be made on the existence of the examination on the premise that alternatives are put in place at an acceptable level for the opposition party.
Seventh, it was also suggested that in preparation for the imminent implementation of the system to automatically submit budget bills among others to the Plenary for consideration, sufficient time be allocated to deliberate on budget bills and that specific measures be taken to that end.
Eighth, with respect to the reinforced institution related to maintain law and order, the emphasis is put on the need for strict application of the rules to impose a penalty on those who commit offenses through the analysis of all the available records of punishing former and incumbent Members of the National Assembly. At the same time, it is suggested that the way in which disciplinary action is taken be considered.

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 아직 시행 초기에 있는 ‘국회선진화법’의 제도를 대상으로 하여 제도운영과정에서 논란이 야기될 수 있는 디테일(detail)한 쟁점에 초점을 두고 있다. 이러한 쟁점과 논란들에 대해 미리 검토함으로써, 향후 맞딱뜨리게 될 제도운영과정에서 올바른 방향을 제시하고, 필요한 경우 법개정을 통한 보완 대책을 제시하려는 것이 이 연구의 목적이다.
국회선진화법의 내용은 크게 보면, 야당측이 주장한 의사진행 저지(방해)수단과 여당측이 주장한 의사진행 촉진수단의 조화 내지 타협적 수용이라고 할 수 있는 바, 주요 검토내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 직권상정의 경우 발동요건과 대상에 대한 미세한 해석상의 논란이 있으며, 직권상정의 주체인 의장의 중립적이고 주도적인 역할 강화 필요성을 제기했다.
둘째, 위원회 안건조정제도의 경우 안건조정위원회의 구성시점, 안건회부방법, 안건조정요구서의 철회가능성 여부 등에 관한 입법미비로 인해 논란이 제기될 수 있으므로, 이에 대한 세부적인 입법보완대책이 마련되어야 한다는 의견을 피력하였다.
셋째, 본회의 무제한 토론제도는 토론과 마찬가지로 관행상 또는 그 성질상 특정 안건을 적용대상에서 제외할 필요가 있다는 점과 미국의 사례 및 위원회는 폐회 중에도 개의할 수 있는 규정을 근거로 위원회에는 준용하지 않는 것이 타당하다는 의견을 제시하였다.
넷째, 안건 신속처리제도의 경우 지정요건 완화를 위한 국회법 개정이 필요하다는 의견이 있지만, 이 제도가 위원회의 심사를 배제하는 성격을 지니고 있으므로, 지정요건을 엄격하게 할 필요성이 있다는 점에서 법개정은 아직 시기상조라는 의견을 피력하였다. 다만 미국과 같이 신속하게 처리할 필요성이 크다고 공감되는 대상안건을 법률에 명시적으로 규정하고 그 경우에 한해 좀 더 효율적 처리방안을 마련할 필요성은 있다는 의견을 제시하였다.
다섯째, 의안자동상정 간주제도의 경우 최근 의안 철회가 급격히 늘어나고 있는 현상을 감안하여 철회 가능성이 높은 의안에 대해서는 철회를 용이하게 할 수 있도록 하기 위해 예외 조항인 위원장과 간사간 합의규정을 적극 활용하는 운영상의 묘를 발휘할 필요가 있다는 의견을 제시하였다.
여섯째, 법제사법위원회 체계·자구심사 지연법률안에 대한 본회의 부의제도의 경우 야당이 수용할 수 있는 대안적 방안을 병행하는 전제하에 법제사법위원회의 체계·자구심사제도의 존치여부에 대한 근본적 재검토가 필요하다는 의견을 제시하였다.
일곱째, 예산안 등의 본회의 자동부의제도의 본격적인 시행에 대비하여 국회의 충분한 예산안 심사기간 확보의 필요성과 그 확보 방안을 제시하였다.
여덟째, 강화된 질서유지 관련제도에 관해서는, 역대국회의 의원 징계 현황 분석을 통해 제도의 엄격한 적용이 필요함을 강조하였으며, 징계 방식에 대한 고민도 필요하다는 의견을 제시하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 4
• 제2장 국회의사제도에 관한 이론적 고찰 6
• 제1절 국회의사에 관한 일반 이론 6
• 1. 국회의사의 의의 6
• 2. 국회의사과정(입법과정)의 역할과 기능 8
• 3. 국회의사과정(입법과정)의 특징 10
• 4. 국회의사의 진행절차 개관 11
• 제2절 국회선진화법의 의사제도에 관한 이론적 고찰 15
• 1. 직권상정제도와 의안자동상정 간주제도 15
• 2. 위원회 안건조정제도와 안건 신속처리제도 19
• 3. 법제사법위원회 체계자구심사 제도 21
• 4. 예산안 등의 본회의 자동부의 제도 23
• 5. 무제한 토론제도 24
• 제3절 선행연구의 검토 29
• 제3장 국회선진화법의 논의 및 심사경과 33
• 제1절 여야 각각의 대립적 내용의 법안발의 단계 (2008년 말~2011년 초) 34
• 1. 여당의 법안 발의 34
• 2. 야당의 법안 발의 35
• 3. 여당 내 소장개혁파(민본21)의 법안 발의 36
• 제2절 여야협상을 통한 법안논의 및 수렴 단계 (2011년 초~2012년 5월) 38
• 1. 교섭단체 원내수석부대표 합의(2011.2.15) 38
• 2. 국회운영위원회 법안심사 소위원회 논의 38
• 3. 교섭단체 원내대표 합의(2011.5.30) 40
• 4. 6인 소위원회 논의 및 법안의견 채택 40
• 5. 교섭단체 원내대표 및 수석부대표 협의 및 단일안 마련 (2012.2.8) 43
• 6.국회운영위원회의 국회법 일부개정법률안 상정 및 의결 43
• 7. 법제사법위원회 체계자구심사 및 본회의 의결 44
• 제4장 국회선진화법의 주요 내용 46
• 제1절 국회의사 저지(방해)수단의 제도화 46
• 1. 국회의장 직권상정요건 강화 46
• 2. 위원회 안건조정제도의 도입 48
• 3. 본회의 무제한 토론제도(Filibuster)의 도입 52
• 제2절 국회의사 촉진수단의 제도화 57
• 1. 안건 신속처리제도(Fast Track)의 도입 57
• 2. 의안 자동상정 간주제도의 도입 61
• 3. 법제사법위원회 체계자구심사 지연 법률안의 본회의 부의제도 도입 62
• 4. 예산안 등의 본회의 자동부의제도 도입 64
• 5. 국회질서유지 관련규정의 강화 66
• 제5장 외국의 관련제도(입법례) 고찰 70
• 제1절 미국 하원의 위원회심사 배제요청(Discharge Petition) 제도 70
• 1. 개요 70
• 2. 입법례 71
• 제2절 미국독일프랑스일본의 양원협의회 제도 72
• 1. 개요 72
• 2. 입법례 72
• 제3절 미국 상원의 필리버스터(Filibuster) 제도 73
• 1. 개요 73
• 2. 입법례 73
• 제4절 미국 의회의 신속처리(Fast-Track) 제도 76
• 1. 개요 76
• 2. 입법례 77
• 제5절 각국 의회의 질서유지 제도 80
• 1. 미국 의회의 본회의장 사용 및 출입 관련 규정 80
• 2. 영국 의회의 의원에 대한 직무정지 징계 및 수당지급 금지 80
• 3. 프랑스 의회의 징계수위에 따른 의원수당의 차등적 감액 조치 81
• 4. 독일 의회의 의장 직권에 의한 징계 명령 81
• 제6절 우리나라 국회의사제도에 관한 시사점 83
• 제6장 제도도입의 기대효과와 입법정책적 개선방안 85
• 제1절 국회의장의 직권상정 요건 강화 85
• 1. 제도도입의 기대효과 85
• 2. 운영상의 문제점과 입법정책적 개선방안 86
• 제2절 위원회 안건조정제도 90
• 1. 제도도입의 기대효과 90
• 2. 운영상의 문제점과 입법정책적 개선방안 94
• 제3절 무제한 토론(Filibuster)제도 104
• 1. 제도도입의 기대효과 104
• 2. 운영상의 문제점과 입법정책적 개선방안 105
• 제4절 안건 신속처리(Fast-Track)제도 112
• 1. 제도도입의 기대효과 112
• 2. 운영상의 문제점과 입법정책적 개선방안 114
• 제5절 의안 자동상정 간주제도 118
• 1. 제도도입의 기대효과 118
• 2. 운영상의 문제점과 입법정책적 개선방안 119
• 제4절 법제사법위원회 체계자구심사지연 법률안의 본 회의 부의제도 122
• 1. 제도도입의 기대효과 122
• 2. 운영상의 문제점과 입법정책적 개선방안 123
• 제5절 예산안 등의 본회의 자동부의제도 128
• 1. 제도도입의 기대효과 128
• 2. 운영상의 문제점과 입법정책적 개선방안 129
• 제6절 국회 질서유지 관련 제도 131
• 1. 제도도입의 기대효과 131
• 2. 운영상의 문제점과 입법정책적 개선방안 132
• 제7장 결론 134
• 참 고 문 헌 139