성과평가제도 비교분석을 통한 공공의료기관 책임성 연구 : 서울특별시 서울의료원을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study points out that the performance evaluation system is used as one of the main ways to increase the responsibility of public institutions. Analyze the performance evaluation system in which public hospitals are simultaneously assesed by multiple senior institutions in terms of accountability. To do so, first , categorize the accountability of Public hospitals. Then, verify different types of accountabilities that varies by evaluators and time to see how the accountability of the public hospitals has changed.
Through theoretical considerations, accountability is divided into four categories ; Political accountabilityⅠ Ⅱ, Bureaucratic accountability, Client accountability and Managerial accountability ; by responsive-anticipal and economy-political aspects. Based on this, compare and analyze the performance evaluation systems of Seoul Medical Center conducted from 2006 to 2016 ; Local public hospital evaluation system, Seoul public hospital evaluation system, Seoul investment institution evaluation system.
Political accountability I is most closely aligned with the ultimate goal of establishing public hospitals and their operational objectives. Despite it is not properly evaluated in the initial stage of evaluation system, it has improved recently about 20% of evaluations. Political accountability II is part of how democratically public hospitals operated. Although its measurment proportion has increased up to about 10%, it is comparatively not important throughout the overall system. Bureaucratic accountability plays a relatively high role in evaluation system of seoul public hospital. However like Client accountability its proportion is convergent as time goes on. At the beginning of Seoul investment institution evaluation system, the importance of Managerial accountability was high. In contrast, in Local public hospital evaluation system and Seoul public hospital evaluation system, this accountability is less important. As the performance evaluation systems have matured, despite the proportion of Managerial accountability of Seoul investment institution evaluation system is slightly higher than others, each proportions of Managerial accountability is gradually being convergent to similar levels.
Most notably the results is that this study show each the proportion and importance of all types of accountability in performance evaluation system is gradually convergent. So this makes public hospitals recognize their exact goals by consistent performance evaluation, that institutions can work reasonably and be rewarded properly as a result of performance assessments. It is a positive aspect because accountability and stability of public hospitals can be increased.
Meanwhile, when comparing performance evaluation systems targeting public hospitals ; Local public hospital evaluation system, Seoul public hospital evaluation system ; except for matters related to supervision and policies directed by the Seoul Metropolitan Government, performance measures tend to become similar. As a result, duplication of performance measures causes issues for public hospitals such as inefficiency of evaluation work. To solve this, the similar or redundant measures need to be adjusted or deleted. Furthermore, the function and role ought to be set up between the performance evaluation systems. It is necessary to adjust or reorganize performance measures by the function and role of performance evaluation systems.
But it is paramount to address the underlying problem of conflicting accountabilities inherent in the performance evaluation system. The dilemma of the value conflict between efficiency and publicness that all public institutions are in trouble with, not just public hospitals, can be substituted for the issue of confliction between Managerial accountability for efficiency and Political accountability for publicness, from an accountability point of view. It happens not only between performance evaluation systems but also between performance measures. As a solution, all stakeholders surrounding public hospitals should have an understanding of a socially agreed specific standard model for public hospitals and guidelines. To specific the standard public hospital model and their accountabilities at the social level, it is needed to study which accountabilities are important and how important they are.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 공공기관의 책임성을 제고하기 위한 대표적인 방법 중 하나로 성과평가제도가 활용된다는 점에 착안하여 공공의료기관이 다수의 상급기관으로부터 동시에 평가받는 성과평가제도를 책임성의 관점에서 비교분석하고자 한다. 이를 위해 먼저 공공의료기관의 책임성을 유형화하고 이를 분석틀로 삼아 평가주체와 시기별로 변화하는 공공의료기관의 유형별 책임성을 확인하고 이를 통해 공공의료기관이 요구받는 책임성도 어떻게 변화하였는지 확인한다.
이론적 고찰을 통해 책임성을 응답적-기대관리적 측면과 경제적-정치적 측면으로 유형화하여 정치적 책임성 Ⅰ·Ⅱ, 관료적 책임성, 고객 책임성, 관리적 책임성으로 나누었다. 이를 바탕으로 2006년부터 2016년까지 11년간 서울특별시 서울의료원을 대상으로 시행된 성과평가제도인 지역거점공공병원 운영평가, 서울특별시립병원 평가, 서울특별시 출자・출연기관 경영평가를 동태적으로 비교분석하였다. 정치적 책임성 Ⅰ의 경우 공공의료기관의 궁극적인 설립취지이자 운영목표와 가장 밀접함에도 불구하고 평가제도 시행 초기에는 이에 대한 평가가 제대로 이루어지지 않았다. 그러나 최근에는 이를 개선하여 총점 100점 중 배점 20점 내외의 높은 평가비중을 보이고 있다. 정치적 책임성 Ⅱ은 기관운영을 얼마나 민주적으로 하는 지에 대한 부분으로 그 평가비중이 증가했음에도 불구하고 전체 평가체계에서 배점 10점 내외로 비교적 중요도가 낮은 수준에 그치고 있다. 관료적 책임성의 경우 서울특별시립병원 평가에서 상대적으로 높은 중요도를 보이고 있음에도 세 성과평가제도 모두 평가비중이 유사하게 수렴하고 있으며 이러한 변화는 고객 책임성에서도 나타나고 있다. 관리적 책임성의 경우 성과평가제도 시행 초기에 서울특별시 출자・출연기관 경영평가에서는 매우 높은 비중으로 평가한 반면 지역거점공공병원 운영평가나 서울특별시립병원 평가는 다소 낮은 비중을 보이고 있었다. 이후 성과평가제도가 성숙해짐에 따라 서울특별시 출자・출연기관 경영평가가 타 평가제도에 비해 다소 높긴 하지만 관리적 책임성의 비중이 점차 유사한 수준으로 수렴하고 있다.
본 연구의 결과 중 가장 주목할 만 한 점은 각 성과평가제도가 책임성 유형 전반에 걸쳐 그 평가비중이나 중요도가 점차 수렴하는 경향을 보이는 것이다. 이는 책임성이 일치된 성과평가의 과정을 통해 기관이 정확한 목표를 인지하여 합리적으로 기관을 운영할 수 있게 되고, 성과평가의 결과에 따라 보상과 제재를 받음으로써 기관운영의 책임성과 안정성이 높아지게 된다는 점에서 긍정적으로 볼 수 있다. 한편 공공의료기관을 대상으로 하는 성과평가제도인 지역거점공공병원 운영평가와 서울특별시립병원 평가의 내용을 비교해 볼 때 서울시의 지시감독이나 정책과 관련한 사항을 제외하면 평가기준이 점차 유사해지는 경향은 결과적으로 평가기준의 중복으로 인해 피평가기관에게 평가업무 비효율의 문제를 야기시킨다. 이를 해결하기 위해 유사・중복적인 평가기준을 조정하거나 삭제하고 더 나아가 성과평가체계 상호간에 기능과 역할을 정립하여 평가기준을 조정하거나 재편해야할 필요가 있다. 그러나 성과평가제도에 기본적으로 내재된 책임성 유형의 상호충돌문제를 해결하는 것이 무엇보다 중요하다. 공공의료기관뿐만 아니라 모든 공공기관이 항상 처해있는 효율성과 공공성의 가치충돌이라는 딜레마는 책임성 관점에서 경영효율성에 대한 관리적 책임성과 사회적 가치 및 공공의료에 대한 정치적 책임성의 충돌문제로 치환할 수 있다. 이는 성과평가제도 사이뿐만 아니라 내부의 평가지표 사이에서도 동시에 발생하고 있다. 그 해결방안으로 상급기관을 포함한 이해관계자들이 사회적 합의를 거쳐 공공의료기관의 구체적인 표준모델을 결정하고 가이드라인을 설정해야한다. 이를 위해 향후에는 공공의료기관의 어떤 책임성이 중요한지와 책임성 유형별로 적절한 중요도 수준이나 우선순위는 에 대해 고찰하여 사회 전체적 차원에서 최선의 공공의료기관과 그 책임성을 구체화시킬 필요가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 목차 ……………………………………………………………… ⅰ
• 제1장 서론 ……………………………………………………… 1
• 제2장 이론적 고찰 …………………………………………… 4
• 제1절 책임성의 개념 …………………………………………………… 4
• 제2절 공공의료기관의 책임성 ………………………………………… 13
• 1. 공공의료와 공공의료기관 ……………………………………… 13
• 2. 공공의료기관의 책임성 ………………………………………… 15
• 제3절 책임성과 성과평가제도 ………………………………………… 18
• 제4절 공공의료기관의 책임성과 성과평가제도 ……………………… 22
• 제3장 연구설계 ………………………………………………… 24
• 제1절 연구의 대상과 범위 ……………………………………………… 24
• 제2절 연구의 틀 ………………………………………………………… 25
• 1. 공공의료기관의 책임성 정의 …………………………………… 25
• 2. 공공의료기관의 책임성 유형에 의한 성과평가제도 분석 … 28
• 제4장 연구결과 ………………………………………………… 29
• 제1절 성과평가 대상기관 및 평가제도 개요 ………………………… 29
• 1. 성과평가 대상기관 : 서울특별시 서울의료원 ……………… 29
• 2. 성과평가제도 Ⅰ : 지역거점공공병원 운영평가 …………… 32
• 3. 성과평가제도 Ⅱ : 서울특별시립병원 평가 ………………… 36
• 4. 성과평가제도 Ⅲ : 서울특별시 출자·출연기관 경영평가 … 38
• 제2절 성과평가제도 주요 책임성 분석 ……………………………… 42
• 1. 성과평가제도 Ⅰ : 지역거점공공병원 운영평가 …………… 42
• 1) 2006년 지역거점공공병원 운영평가 ……………………… 42
• 2) 2008년 지역거점공공병원 운영평가 ……………………… 46
• 3) 2011년 지역거점공공병원 운영평가 ……………………… 48
• 4) 2014년 지역거점공공병원 운영평가 ……………………… 51
• 5) 2016년 지역거점공공병원 운영평가 ……………………… 54
• 2. 성과평가제도 Ⅱ : 서울특별시립병원 평가 ………………… 57
• 1) 2006년 서울특별시립병원 평가 …………………………… 57
• 2) 2008년 서울특별시립병원 평가 …………………………… 60
• 3) 2011년 서울특별시립병원 평가 …………………………… 62
• 4) 2014년 서울특별시립병원 평가 …………………………… 65
• 5) 2016년 서울특별시립병원 평가 …………………………… 67
• 3. 성과평가제도 Ⅲ : 서울특별시 출자·출연기관 경영평가 … 69
• 1) 2009년 서울시 출자·출연기관 경영평가 ……………… 69
• 2) 2011년 서울시 출자·출연기관 경영평가 ……………… 71
• 3) 2014년 서울시 출자·출연기관 경영평가 ……………… 73
• 4) 2016년 서울시 출자·출연기관 경영평가 ……………… 76
• 제3절 성과평가제도간 책임성 비교 분석 …………………………… 79
• 1. 연도별 성과평가제도간 책임성 비교 ………………………… 80
• 1) 2006년 시행된 성과평가제도의 연도별 책임성 유형 비교 … 80
• 2) 2008년 시행된 성과평가제도의 연도별 책임성 유형 비교 … 81
• 3) 2011년 시행된 성과평가제도의 연도별 책임성 유형 비교 … 83
• 4) 2014년 시행된 성과평가제도의 연도별 책임성 유형 비교 … 85
• 5) 2016년 시행된 성과평가제도의 연도별 책임성 유형 비교 … 87
• 2. 책임성 유형에 따른 성과평가제도 비교……………………… 89
• 1) 정치적 책임성 Ⅰ …………………………………………… 89
• 2) 정치적 책임성 Ⅱ …………………………………………… 91
• 3) 관료적 책임성 ………………………………………………… 92
• 4) 고객 책임성 …………………………………………………… 93
• 5) 관리적 책임성 ………………………………………………… 94
• 3. 성과평가제도 간 유형별 책임성 평가기준 비교 …………… 96
• 1) 정치적 책임성 Ⅰ …………………………………………… 96
• 2) 정치적 책임성 Ⅱ …………………………………………… 98
• 3) 관료적 책임성 ……………………………………………… 100
• 4) 고객 책임성 ………………………………………………… 102
• 5) 관리적 책임성 ……………………………………………… 104
• 제5장 결론 …………………………………………………… 106
• 참고문헌 ……………………………………………………… 111
• 감사의 글 ……………………………………………………… 118