이명박 정부의 군 상부지휘구조 개편 추진 및 좌절에 관한 연구 : Graham T. Allison의 정책결정 모델을 기반으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 이명박 정부의 군 상부지휘구조 개편 추진을 위한 전반적인 정책결정 과정에서 나타난 정치적 요인들과 이들 간의 상호작용 및 영향력 등이 어떻게 작용하였는지를 중심으로 수행하였다. 이를 위해 정책결정에 관한 Allison의 세 모델을 기반으로 한 분석방법을 적용하고 평가요소를 설정하여 가설의 검증을 통해 체계적이고 논리적으로 분석하였다.
연구를 위해 Allison의 세 모델에 적용할 독립변수는 ‘군 상부지휘구조 개편’에 핵심적으로 영향을 주는 ‘군수통권자의 군 상부지휘구조 개편 의지, 군 조직 간 일체화, 국회에서의 정치적 합의와 사회적 지지’ 등 3개로 설정하고 이와 연계하여 종속변수를 ‘군 상부지휘구조 개편 결정과 변경, 좌절에 대한 결과’로 제시하였으며 법률개정안에 대한 국회에서의 정치적 결정과정에서 나타나는 최종상태를 그 산물로서 판단하였다.
Allison의 세 모델을 적용하여 정책결정 과정의 전반에 걸쳐 설정한 가설을 통해 검증하기 위해 평가요소들을 제시하였다. 첫째, 제한된 합리성을 전제로 군 통수권자의 ‘군 상부지휘구조 개편 의지’를 중심으로 가설을 검증하기 위해 ① 군 통수권자의 선택과 결정의 합리성, ② 군 통수권자의 개혁 의지를 구현할 수 있는 지침과 정책적 지원의 일관성, ③ 대통령의 정치적 리더십과 정치세력화 등, 둘째, ‘군 조직 간 일체화’를 중심으로 가설을 검증하기 위해 군사목표와 작전임무 관점에서 제시된 ① 통합전투력 발휘, ② 합동성 강화, ③ 3군 균형발전 등, 셋째, ‘정치적 합의와 사회적 지지’를 중심으로 가설을 검증하기 위해 ① 정치세력 내 ‘권력중추’, ② 예비역, ③ 학계와 시민단체, ④ 언론 등을 구분하여 이들의 영향력과 상호관계 등을 분석하였다.
군 상부지휘구조 개편을 위한 법률개정안의 입법과정에서 정치적 요인을 중심으로 분석한 결과 다음의 3개 가설은 입증되었다. 가설 1, 군 통수권자의 의지가 높으면 개편 가능성이 높다. 가설 2, 군 조직 간 일체화가 높으면 개편 가능성이 높다. 가설 3, 정치적 합의와 사회적 지지가 높으면 국회에서 법률개정 가능성이 높다.
이들 가설과 평가요소들을 분석한 결과를 토대로 종합 평가해보면, 이명박 정부의 ‘군 상부지휘구조 개편’을 위한 군 통수권자와 군 그리고 국회의 선택과 결정에 대한 전반적인 정책결정 과정에서 나타난 분석결과에 의해서 적용한 3개의 가설은 입증되었다. 즉, 군 통수권자의 상부지휘구조 개편 의지가 확고하지 못하였고, 군 조직 간 개편을 위한 목표와 지향점이 서로 달라 공감과 일체화를 이루지 못하였으며, 국회에서 정치적 합의를 이루지 못하였을 뿐만 아니라 사회적 지지를 얻는데도 실패하였다.
결론적으로 가설의 입증결과로부터 이명박 정부가 제출한 법률개정안은 국회에서 입법화가 되지 못함으로써, ‘군 상부지휘구조 개편’을 위한 정책결정은 최종적으로 좌절된 것으로 평가하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study focused on the political factors in the overall policy making process for the Lee Myung-bak government's reorganization(reform) of the military command structure and how the interaction and influence between them worked. The study applied the analysis method based on Allison 's three models of policy decision making and set up the evaluation factor and systematically and logically analyzed it through the verification of the hypothesis.
The three independent variables to be applied to Allison's three models for research are three: the willingness of the military commander to reorganize the military command structure, the integration of military organizations, and the political consensus and social support in the National Assembly.
Allison's three models have been applied to provide evaluation elements to verify through hypotheses set throughout the policy decision-making process. First, in order to verify the hypothesis based on the will of the military commander to reorganize the military command structure based on limited rationality, ① the rationality of the choice and decision of the military commander, ② the consistency of the policy support and the guidelines to implement the reform will of the Army leader, and ③ the political leadership and political power of the President, second, in order to verify the hypothesis centering on "integration between military organizations", ① integrated combat power presented from the viewpoint of military goals and operational missions, ② strengthening jointness, ③ army･naval･airforce–military balanced development, third, in order to verify the hypothesis based on 'political consensus and social support', analyzed the influence and mutual relations of ① the 'power center' of the political forces by distinguishing, ② the reserve, ③ the academia and the civic group, and ④ the media.
Based on the analysis of these hypotheses and evaluation factors, the three hypotheses applied by the analysis results of the Lee Myung-bak government's military leadership reorganization, military and parliamentary selection and decision-making process were proved.
The following three hypotheses have been proven as a result of analyzing political factors in the legislative process of the legal amendment for the reorganization of the military command structure. Hypothesis 1, "If the will of the military leader is high, there is a high possibility of reorganization." Hypothesis 2. If the integration between military organizations is high, the possibility of reorganization is high. Hypothesis 3, if political consensus and social support are high, the National Assembly is likely to revise the law. In other words, the will of the military commander to reorganize the upper command structure was not firm, and the goals and goals for reorganization between military organizations were different from each other, moreover did also failed to gain the parliament not achieve political consensus and social support.

In conclusion, from the proof of the hypothesis, the amendment bill submitted by the Lee Myung-bak government was not legislated in the National Assembly, and the policy decision for the reorganization(reform) of the military upper command structure was finally frustrated.

목차 (Table of Contents)

• 차 례
• 차례 i
• 그림 차례 ⅳ
• 표 차례 ⅴ
• 국문 요약 ⅵ
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구 배경 및 연구 목적 1
• 1. 연구 배경 1
• 2. 연구 목적 4
• 제2절 연구 범위와 방법 9
• 1. 연구 범위 9
• 2. 연구 방법 12
• 제3절 선행연구 검토 14
• 제2장 Graham T. Allison의 정책결정 모델과 연구 적용 20
• 제1절 세 모델의 주요 특성 고찰 21
• 1. 제1모델 : 합리적 행위자 모델 개념과 핵심요소 27
• 2. 제2모델 : 조직행태 모델 개념과 핵심요소 30
• 3. 제3모델 : 정부정치 모델 개념과 핵심요소 35
• 제2절 Allison 모델 적용방법 37
• 제3절 연구의 분석 틀 41
• 1. 연구의 핵심질문과 분석의 흐름 41
• 2. 독립변수와 가설 43
• 3. 군 상부지휘구조 개편 정책결정 과정의 영역 구분 46
• 4. 연구의 평가요소 49
• 제3장 이명박 정부의 군 상부지휘구조 개편 추진 및 좌절 51
• 제1절 이전 정부의 상부지휘구조 개편 추진결과 및 평가 51
• 제2절 군 상부지휘구조 개편 추진 배경 57
• 1. 안보 및 국방환경의 변화 57
• 2. 군 내외 추진 여건 및 환경 분석 62
• 제3절 군 상부지휘구조 개편 추진 경과 66
• 1. 국방개혁 관련 법률 개정 추진 66
• 2. 법률 개정안 수립 및 정책화 67
• 3. 국회 법률 개정안 심의 및 논의 73
• 제4절 군 상부지휘구조 개편 추진 결과 78
• 1. 상부지휘구조 개편안 결정 78
• 2. 상부지휘구조 개편 입법안 제출 및 국회 논의 83
• 제5절 군 상부지휘구조 개편 주요 쟁점 분석 89
• 1. 국방 및 군사조직과 군제의 유형 89
• 2. 군 상부지휘구조 개편안 분석 98
• 3. 상부지휘구조 개편안과 관련된 주요 쟁점 분석 105
• 제5장 Allison의 정책결정 모델에 의한 분석 111
• 제1절 제1모델: 군 통수권자는 왜 상부지휘구조 개편을 결정하였는가? 117
• 1. 가설 #1 : “군 통수권자의 상부지휘구조 개편 의지” 121
• 2. 무엇이 문제인가? 123
• 3. 군 통수권자의 목표와 수단은 무엇인가? 130
• 4. 군 통수권자의 선택과 결정은 무엇인가? 136
• 5. 분석결과 143
• 제2절 제2모델: 군은 어떻게 상부지휘구조를 개편하려 하였는가? 162
• 1. 가설 #2 : “군 조직 간 일체화” 164
• 2. 조직의 입장은 어떻게 결정되었는가? 172
• 3. 조직 간의 협의는 어떻게 이루어졌는가? 174
• 4. 조직이 제시한 대안은 어떻게 결정되었는가? 177
• 5. 대안이 초래할 결과는 무엇인가? 181
• 6. 분석결과 184
• 제3절 제3모델: 국회에서는 왜 법률개정이 좌절되었는가? 195
• 1. 가설 #3 : “정치적 합의와 사회적 지지” 197
• 2. 누가 참여자인가? 199
• 3. 각 참여자의 입장은 어떻게 반영되었는가? 219
• 4. 참여자들 사이의 영향력은 어떻게 결정되었는가? 222
• 5. 참여자들의 영향력이 정책결정에 어떻게 작용하였나? 227
• 6. 분석결과 231
• 제4절 종합 분석평가 및 시사점 236
• 1. 분석결과의 종합 236
• 2. 모델의 가설과 행위자 간 상관관계 분석 238
• 3. 모델별 분석결과 시사점 243
• 제6장 결론 및 함의 257
• 제1절 연구결과 요약 257
• 제2절 정책적·이론적 함의 261
• 제3절 연구의 제한 및 향후 연구방향 269
• 참고문헌 271
• Abstract 279

참고문헌 (Reference)

1. “8,18계획”, 백기인, 국가기록원 나라기록, (검색일: 2017. 8. 18.), , 2007

2. “국방개혁 ”, 백기인, 국가기록원 나라기록, 2007c.(검색일: 2017. 8. 21.), , 2020

3. 『신 국가안보론』, 황진환, 박영사, 서울: 박영사, , 2014

4. 『국방의사결정론』, 이성연, 영천: 제3사관학교, , 2002

5. “국방기본정책서.”, 백기인, 국가기록원 나라기록, (검색일: 2017. 8. 21.), , 2007

6. 『한국군의 군제개혁사』, 윤우주, 한성애드컴, 서울: 한성애드컴, , 2010

7. 『국방개혁의 역사와 교훈』, 김동한, 서울: 북랩출판사, , 2014

8. 『국가안보와 취약성의 딜마』, 김열수, 서울: 법문사, , 2010

9. 『이명박 대통령 연설문집 1권』, 대통령실, 서울: 문화체육관광부, , 2009

10. 『이명박 대통령 연설문집 2권』, 대통령실, 서울: 문화체육관광부, , 2010

11. 『이명박 대통령 연설문집 3권』, 대통령실, 서울: 문화체육관광부, , 2011

12. 『이명박 대통령 연설문집 4권』, 대통령실, 서울: 문화체육관광부, , 2012

13. 『이명박 대통령 연설문집 5권』, 대통령실, 서울: 문화체육관광부, , 2013

14. “안팎의 반격에 갇힌 국방개혁”, 김종대, 『시사저널』, , 2011

15. 『위헌적 모험 국방개혁 307계획』, 한성주, 서울: 세창미디어, , 2011

16. “국방개혁 추진, 이대로 좋은가?”, 홍규덕, 『전략연구』통권 제 68호, 서울 : 한 국전략문제연구소, , 2016

17. “군구조 개편안: 이대로는 안 된다, 장성, ”『성우소식』제87호 부록, , 2011

18. 『한국군 국방개혁의 변화와 지속』, 권영근, 서울: 연경문화사, , 2013

19. “방위산업의선진화: 의미와 과제.”, 이호석, 남기헌, 『국방정책연구』제27권 4호, , pp. 7～36, , 2011

20. 『군구조 개편안’ 이로는 안 된다』, 장 성, 서울: 성우회, , 2011

21. “군 상부구조 개편: 동기와 구현방향.”, 조관호, 노훈, 한국전략문제연구소, 『전략연구』, 제18권 제1호, 서 울: 한국국방연구원, , 2011

22. “안보정세 변화와 국방개혁의 당위성”, 홍규덕, 「동아시아연구원 제17회 인프라 비전 포럼」, 서울신문사, , 2012

23. “전시작전통제권 전환의 쟁점과 과제”, 형혁규, 『이슈와 논점』제1301호, 서울: 국회 입법조사처, , 2017

24. “전작권 전환 3년 앞둔 지금이 적기다”, 신양호, 『월간 중앙』, 년 5월호, , 2011

25. “전작권 전환과 한국안보의 당면과제”, 윤영미, 『전략논단』제16권, , pp. 3 6～57, , 2012

26. 『국군조직법의 당위성과 정부의 입장』, 이석복, 서울: 국방부, , 1990

27. “군 지휘체제 개편: 바로 가고 있는가?”, 조 길, 『星友消息』 제86호, , 2011

28. “한미동맹 60년, 성과와 미래 발전방향”, 엄태암, 한국국방연구원, 『국방정책연구』제29권 제2호, , pp. 49-87, , 2013

29. “국방개혁 307계획: 지향점과 도전요인.”, 김태효, 한국정치외교사학회, 한국정치외교사논총 제34집 2호, , 2013

30. “러시아의 전면적 군개혁 : 현황과 전망”, 김정기, (사) 한국전략문제연구소, 『전략연구』18집 3호, , pp. 113-151, , 2011

31. 『진실은하나: 제2연평해전의실체적진실』, 한철용, 팔복원, 서울: 팔복원, , 2010

32. “군 상부지휘구조 결정요인에 관한 연구”, 우종범, 한국조직학회, 『한국조직학회보』제10권 제1호, , pp. 1～29, , 2013

33. “군 상부 지휘구조 개편방안과 향후 과제.”, 김영일, 형혁규, 『이슈와 논점』. 187호, , 2012

34. “미래전에 대비한 한국군의 상부지휘구조”, 이한호, 『한국의 국방개혁 어떻게 구 현할 것인가』, , 2011

35. “청와대, 국방개혁 반대 군인은 항명 간주”, 유용원, 「조선일보」A31, , 2011

36. ‘상부지휘구조 개편 비판논리에 대한 고찰’, 김열수, 한국국방연구원, 『국방정책연구』, 제27권 2호, , pp. 9～37, , 2011

37. “대통령의 정책선호와 군구조 개혁의 성과”, 김인승, 고려대학교 석사학위논문, , 2009

38. “전작권 전환 정상추진과 한미동맹의 비전”, 정경영, 『군사논단』제74호, , pp. 147～174, , 2013

39. “군의 상부 지휘구조 개편방안과 향후 과제”, 형혁규, 김영일, 『이슈와 논점』제 187호, 서울: 국회 입법조사처, , 2011

40. “평시 작전통제권 환수 경과와 향후의 대책”, 허남성, 『외교』, 제33호, , 1995

41. 『자주냐 동맹이냐: 21세기 한국 외교의 진로』, 한용섭, 서울: 오름, , pp. 67～ 96, , 2004

42. “한국군 상부지휘구조의 바람직한 개편방향”, 이홍기, 『한반도 선진화재단 금요 정책세미나』, , 2011

43. 역, Graham Allison & Philip Zelikow, 「결정의 엣센스」, 김태현, 서울: 모음북스, , 1999

44. “전작권 전환 재연기와 연합작전체제 보완책”, 정철호, 『정세와 정책』9월호, , pp. 15～19, , 2013

45. “합동군사령부 뚝딱 신설. 발상부터 위험하다.”, 이한호, 『주간동아』, , 2011

46. “상부지휘구조 개편에 따른 국방기능 배분방안”, 조관호, 노훈, 서울: 한국국방연구 원, , 2013

47. “역대 정부의 군 구조 개편 계획과 정책적 함의.”, 김동한, 세종연구소, 『국가전략』제17권 1호, , 2011

48. “침몰하는 국방개혁(2): 40년간 논의하다 원 위치!”, 김종대, 『주간동아』817호, , pp. 16～18, , 2011

49. “군사에 관한 헌법 원칙과 군 상부지휘구조 개편.”, 노훈, 신범철, 한국국방연구원, 『국방정책연구』, 제27권 제1호, 서울: 한국국방연구원, , 2011

50. “국방개혁: 이명박 정부 3년 국방정책 성과와 과제”, 조진섭, 『국방저널』4월호. , pp. 14～28, , 2011

51. “전략적 환경 변화와 한국군의 상부구조 발전방향”, 배달형, 『주간국방논단』, 제 1340호, 서울: 한국국방연구원, , 2010

52. “국방개혁: 선진정예강군 청사진 국방개혁307 계획.”, 정호영, 『국방저널』5월호, , 2011

53. “한반도 작전환경에 부합한 상부지휘구조 개편방향”, 박휘락, 국회의원 한기호 정 책토론회, 『국방개혁 307계획: 기우와 우려』, , 2011

54. “안병태 해군참모총장의 국방개혁 307계획 직격 비판”, 황일도, 『신동아』, , 2011

55. “국방개혁 선진화 방안: 합동성 강화방안을 중심으로”, 김열수, , 2012

56. “전시작전통제권 환수 시 한미연합협조기구 운용방안”, 조성주, 국방부 군사편찬연구소, 『군사』제89호, , pp. 389～413, , 2013

57. “합동성 강화를 위한 상부지휘구조 개선방안에 관한 연구”, 서영철, 한성대학교 석사학위논문, , 2011

58. “군 상부지휘구조 개편 분석과 국방개혁 활성화를 위한 제언”, 박휘락, 세종연구소, 『국가전 략』제17권 4호, , 2011

59. 『국방개혁 입법과정에 영향 미치는 정치적 요인에 관한 연구』, 김칠주, 국민대 학교 박사학위논문, , 2017

60. 『제 6공화국실록: 노태우 대통령정부 5년-2권, 외교 통일 국방』, 공보처, 서울: 정부간행물제작소, , 1992

61. “천안함이 남긴것…국가안보를짚는다(2): 육 해 공 따로가는 합참.”, 유용원, 「조 선일보」A5, , 2010

62. 『천안함 이후의 한국국방: 합동성 강화. 군 상부지휘구조를 중심 으로』, 김재엽, 김종하, 서울: 북코리아, , 2010

63. “전시작전통제권 전환 재연기의 정치,경제,군사적 조명: 이 론, 평가, 대응”, 정상혁, 한용섭, 『국제관계연구』제20권 1호, , pp. 5～36, , 2015

64. “한국군 상부지휘구조 개편 방향: 남북 통일시점을 고려한 단계적 개편 방향”, 김영률, 국방대학교 석사학위논문, , 2012

65. “전시작전통제권 전환과 한미동맹의 제 문제: 외교적, 법적 문제를 중심으 로”, 이상현, 『군사논단』제50호, , pp. 68～93, , 2007

66. “전시작전통제권 환수 이후 군제의 바람직한 방향: 군 상부지휘구조를 중심으로”, 김원석, 초당대학교 석사학위논문, , 2013

67. “한국군 상부지휘구조 발전방안 연구: 조직의 구조적 측면에서의 조직 합리성을 중심으로”, 장익선, 연세대학교 석사학위논문, , 2011

68. “국방개혁 기본계획 ’11-’30(국방개혁 307계획) 문제점 진단: 상부지휘구 조 개편을 중심으로”, 김종하, 『한반도 선진화재단 금요정책세미나』, , 2011

69. “박정성 전 해군 2함대사령관의 비화: 전투 앞두고 ‘슬기롭게 대처하라’ 는 상부지시에 곤혹”, 조성식, 『신동아』, pp. 196-208, , 2008

70. “국방인력 운영 개혁과제의 논리와 한계성에 관한 고찰:「국방개혁에 관 한 법률」내용을 중심으로.”, 조영진, 『국방정책연구』제27권 3호, , pp. 41～ 66, , 2011