교육 로컬거버넌스의 분석 : 교육감 직선제 시대 정책사례를 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to explore how a local educational governance between local educational authorities and educational civil society organizations is being formed in Korea in times of the popular election of educational superintendents, which first started in 2010. To prepare for empirical case studies on two different local educational authorities in Gwangju and Ulsan, the author reviewed concepts of governance and its different models as well. Then the author extracted both the variables that affect the formation of governance and the analytical yardsticks that enable us to evaluate the operation of governance. Also the author set up a model of relations between partners of local educational governance.
To judge the current state of development in local educational governance, this study focused on two controversial policy-making processes, one on teachers' ability evaluation policy and another on city ordinance on students' human rights. The author took elite interviews on local educational bureaucrats, civil society activists, and journalists, in addition to the document-based research.
The findings of this study are as follows. How an educational local governance is being formed in a locality is pretty much influenced by the ideological orientation of the elected local educational superintendent of the city and by the development of local educational civil society organizations there. The progressive educational superintendents are more willing to form the governance than the conservative ones. The more developed educational civil society organizations in Gwangju seems to provide a better environment for governance formation. Also this study finds that the existence of legal obligation impedes the governance formation while the voluntarism among goevrnance participants facilitates it. Moreover, this study confirms that both the style of leadership and the extent of trust between major players exert considerable influence in governance formation.
According to the interview results, which was counted and aggregated quantitatively for regional comparison, both the educational superintendent and educational civil society organizations in Gwangju have developed local educational governance much more than those in Ulsan. In all aspects that include participation, cooperation, transparency and controllability in governance operation, Gwangju's experience is more developed than Ulsan's. The author concludes that among the developmental steps of governance Ulsan remains at the bottom level of 'mutual independence,' while Gwangju has moved up between coexistence level and network one.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 한국에서 계속된 중앙정부 주도의 하향식 교육행정체계를 처음으로 종료하고 2010년 시작된 교육감 직선제 시대의 초기 단계에서 선출된 교육감들이 어떤 방식으로 교육시민사회단체들과 관계를 맺고 있는가를 거버넌스의 이론적 틀을 통하여 탐구하여 보려는 데에 목적이 있다. 과거의 일방주의적 교육 행정이 더 이상 적절하지 않은 환경적 변화에 대하여 교육감과 교육시민사회단체라는 주요한 행위자들은 어떻게 반응 및 적응하고 있는지를 살펴봄으로써 한편으로는 교육감 직선제 시대 교육정책 과정의 민주적이고 효율적인 발전을 도모할 수 있는 시사점을 발견하고자 하며, 다른 한 편으로는 거버넌스 연구, 특히 협력적 거버넌스 형성에 관한 연구에 기여하고자 하는 것이다.
본 연구는 따라서 거버넌스의 개념 및 모델을 이론적으로 정리하고, 협력적 거버넌스와 교육 거버넌스를 개념화하여 연구 쟁점을 도출하였다. 이러한 이론적 작업을 기초로 하고, 본 연구는 거버넌스 형성의 분석 기준과 운영도 분석 기준을 도출하고 거버넌스 행위자 분석도 수행하였다. 그리고 종합적인 거버넌스 관계 모형에 대한 논의를 통하여 교육간 직선제 시대 거버넌스의 현재 수준을 평가할 수 있는 관점을 확립하였다. 이러한 분석의 틀을 종합적으로 마련한 후 본 연구는 광주광역시와 울산광역시라는 두 유사하면서도 서로 다른 지방자치체의 교육감이 수행한 정책 과정을 비교 분석하는 경험적인 작업을 통하여 유사점과 상이점들을 파악하여 그들의 교육 로컬거버넌스 상태에 대한 종합적인 평가를 시도하였다.
본 연구는 정책 사례로써 교원능력개발평가 정책과 학생인권조례 정책을 선택하여 문헌 조사 및 전문가 인터뷰를 통하여 분석하였다. 교원능력개발평가 정책은 이명박 정부의 보수적 교육정책 중 교원정책의 대표적 사례로서 중앙정부가 주도한 것으로서 보수 교육감들은 긍정적ㆍ적극적으로 받아들이고 있고 진보교육감들은 반대 혹은 소극적 수용의 태도를 보이고 있는 정책이다. 반대로 학생인권조례 정책은 진보세력이 추진해온 학생인권정책의 대표적 사례이다. 교육감 직선제 시대에 선출된 진보 교육감들이 지방 수준에서 교육시민사회단체들과 활발하게 상호작용하여 추진해온 정책이며, 중앙정부 및 보수 교육감들은 반대 혹은 미온적 태도를 보이고 있는 정책이다.
본 논문의 연구결과는 다음과 같다. 교육 로컬거버넌스의 초기 형성 양태는 선출된 교육감 및 주요 교육시민사회단체의 이념적 정향, 지역 교육시민사회의 성숙도 등으로부터 크게 영향 받고 있다. 진보 교육감은 거버넌스 형성에 적극적이며 보수 교육감은 그렇지 않았다. 교육시민사회가 보다 성숙한 지역인 광주가 울산보다 거버넌스 형성에 앞서 있었다. 또 교육청과 교육시민사회단체 간의 거버넌스의 형성에는 법적인 강제 및 자원성의 유무, 그리고 교육감의 리더십 특성, 그리고 주요 행위자 사이의 신뢰감의 정도가 영향을 끼친다는 것을 확인했다. 법적 강제를 기초로 한 교원능력개발평가 정책 보다 자원성을 기초로 한 학생인권조례정책에서 협력적 거버넌스가 더 잘 형성되었다. 변혁적ㆍ소통형 리더십인 장휘국 광주 교육감이 거래적ㆍ관리형 리더십인 김복만 울산교육감보다 교육 로컬거버넌스 형성에 더 나은 결과를 초래하였다. 교육청과 교육시민사회단체 간에 보다 광범한 신뢰가 존재하는 광주의 경우가 울산보다 거버넌스 측면에서 더 발달되었음을 확인 할 수 있었다.
한편 전문가 인터뷰 결과를 토대로 거버넌스의 운영도를 비교해본 결과, 울산보다 광주가 참여도, 협력도, 투명도 및 교육청의 관리정도 등 모든 면에서 더 발달되어 있음이 확인되었다. 따라서 정책 별로 광주와 울산 지역 교육청과 교육시민사회단체(수요측, 공급측) 관계모형을 종합적으로 평가한 결과, 교원능력개발평가 정책의 경우에 울산은 독립형에 가깝고, 광주는 연립 병존형이라고 할 수 있다는 판단에 이르렀다. 학생인권조례 정책의 경우에도 울산은 독립형에 가깝다. 그러나 이 정책에 관한 한 광주는 네트워크형에 이르렀다고 연구자는 판단한다. 따라서 종합적으로 볼 때 광주가 울산보다 더 발달한 교육 로컬거버넌스를 형성하고 있음을 알게 되었다.

목차 (Table of Contents)

• <국문초록>
• 제1장 서론 1
• 제1절 연구 목적 1
• 1. 연구 배경 및 필요성 1
• 2. 연구 목적과 내용 4
• 제2절 연구 대상 5
• 제3절 연구 방법 8
• 1. 연구 절차 8
• 2. 연구 범위 8
• 3. 전문가 인터뷰 12
• 제2장 교육 거버넌스의 이론적 토대 15
• 제1절 거버넌스 개념 및 모델 16
• 1. 거버넌스 개념 16
• 2. 거버넌스 모델 25
• 제2절 협력적 거버넌스와 교육 거버넌스 개념화 31
• 1. 협력적 거버넌스 31
• 2. 교육 거버넌스 36
• 제3절 교육 거버넌스 연구 쟁점 39
• 제3장 거버넌스 분석 기준 41
• 제1절 거버넌스 형성 분석 41
• 1. 구조 변인 41
• 2. 리더십 변인 41
• 3. 신뢰 변인 42
• 제2절 거버넌스 행위자 분석 43
• 1. 교육지방자치단체(교육청) 43
• 2. 교육시민사회단체(수요측, 공급측) 48
• 제3절 거버넌스 운영도 분석 63
• 1. 운영도 분석의 이론적 논의 63
• 2. 운영도 분석의 실행 기준 71
• 제4절 거버넌스 관계모형(발달단계모형) 73
• 제4장 정책 사례 분석 76
• 제1절 교원능력개발평가 정책 76
• 1. 추진 과정과 주요 쟁점 76
• 2. 거버넌스 형성 분석 85
• 3. 거버넌스 행위자 분석 92
• 4. 거버넌스 운영도 분석 100
• 제2절 학생인권조례 정책 111
• 1. 추진 과정과 주요 쟁점 111
• 2. 거버넌스 형성 분석 122
• 3. 거버넌스 행위자 분석 128
• 4. 거버넌스 운영도 분석 134
• 제3절 광주와 울산의 거버넌스 관계모형 147
• 제5장 결론 148
• 제1절 요약 148
• 제2절 결론 153
• <참고문헌> 155
• <ABSTRACT> 167
• <부록> 169