지방자치단체 감사의 합리화 방안에 관한 연구 = (A) study on the rationalization policy for local government audit

국문 초록 (Abstract)

우리나라의 감사체계는 선진국의 추세에 비추어 아직까지 후진성을 탈피하지 못하고 있는 상태로서 자체감사기구의 경우 독립성과 전문성의 취약으로 내부통제기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 또한 특정 기관 또는 업무에는 감사활동이 중복적으로 이루어지는 반면에 다른 분야에는 감사의 사각이 발생하고 있으며, 최근에는 지방행정의 자율성 강화와 더불어 일부 기초자치단체에서 광역자치단체의 감사를 물리적으로 거부하는 사태가 발생하는 등 각 감사기구간의 감사활동을 조정할 수 있는 제도적 장치의 부재로 인하여 감사자원이 비효율적으로 운영되고 있다. 아울러 감사기구의 임무, 조직, 감사운영 기준 및 절차 등도 표준화되어 있지 않아 각 감사기관의 감사운영이 각양각색으로 전개되고 있는 실정이다.한편 대부분의 OECD 국가에서는 공공부문관리에 있어 생산성과 책임성의 강화를 요구하는 정부개혁이 지속적으로 이루어지고 있다. 이러한 공공관리의 개혁은 필연적으로 재정의 집행과 사업 등의 추진과정 및 결과에 대한 성과의 측정과 평가의 중요성을 강조하고 있다. 그러나 우리나라의 감사 등 평가체계는 아직까지도 회계 및 재정의 책임성 등 합법성감사에 치중하여 그 기능과 실효성이 미흡하고, 중복 및 과다 감사의 논란 등 많은 문제점을 않고 있다. 특히 지방자치단체에 대한 감사는 국회의 국정감사, 감사원감사, 중앙부처의 감사, 지방의회의 행정사무감사, 자체감사 등 여러 기관에 의하여 중복하여 실시되고 있음에도 그 실효성과 책임성의 확보가 기대에 미치지 못하고 있는 실정이다.이에 본 연구는 이상과 같은 점들을 고려하여 현실적으로 실현 가능한 방향에서 지방자치단체 감사제도의 문제점과 역기능을 개선함으로써 분권화시대에 맞게 지방자치단체 행정의 효율성과 투명성을 제고하고, 국가의 주요 정책과 지방의 시책 사업 등에 대한 책임성 확보를 위한 지방자치단체 감사의 합리화 방안을 제시하는데 그 목적을 두었다.연구의 범위로는 현행 감사제도와 정부에서 입법을 추진하고 있는 ‘공공기관의 감사에 관한 법률안’, 그리고 피감사기관의 수감실태에 대해서는 서울특별시와 그 관내 자치구를 제외한 우리나라의 광역과 기초지방자치단체 모두를 대상으로 하였으며, 감사기관별 감사운영 실태는 국회의 국정감사, 감사원감사, 정부합동감사, 광역시·도의 기초자치단체에 대한 감사, 지방의회의 행정사무감사 및 조사, 자치단체 자체감사를 대상으로 하였다. 그리고 감사의 종류로는 종합감사와 부분감사, 특정감사, 기강감사, 기타 지방자치단체에서 감사와 유사하게 인식하는 중앙정부 등의 각종 지도·확인·점검·평가 등을 포함한 감사유사활동을 대상으로 하였다.또한 기존의 논문들은 대부분 감사인력의 전문성 제고, 외부감사체계의 개선, 자체감사기구의 개편 등을 주된 개선방안으로 제시하였지만 본 연구에서는 지방행정업무의 특수성을 존중하되 행정원리의 보편성 및 감사의 일반원칙에 초점을 두어 감사정향의 전환, 감사사무의 범위 및 준거의 개선, 중복감사의 개선, 자체감사의 실효성 강화 등 21세기 지방분권시대의 행정환경과 여건에 맞는 방안을 제시하고자 노력하였다.개선방안에 대하여 좀더 구체적으로 살펴보면 우리나라는 먼저 감사정향의 전환이 필요하다. 즉 세계의 여러 나라들은 21세기 들어 고객지향, 성과지향, 시장원리를 지향하는 행정시스템으로 전환하고, 정부정책의 효과성을 강조하는 공공서비스공급 사업자로서의 정부역할을 강조하고 있다. 이에 따라 정부책임의 개념도 합법성의 책임과 더불어 성과달성과 능력강화의 책임이 더욱 중요시 되고 있다. 또한 지방자치단체의 행정시스템도 조직지향에서 고객지향으로, 행위규제에서 정보제공으로, 절차중시에서 성과중시로 이행하는 새로운 행정시스템으로 변화되고 있다. 따라서 현재까지의 감사는 세출이나 사업집행이 정해진 규정의 범위내에서 수행되었는가에 초점을 두는 합법성감사가 대부분 이었다면, 이제는 행정의 생산성과 효과성에 초점을 두는 성과감사로 전환 하여야 한다.둘째 감사사무의 범위 특히 자치 사무의 범위와 합목적적 감사 행위에 대한 엄격한 해석과 조정이 필요하다. 지방자치단체에 대한 국가 또는 상급지방자치단체의 감사권 행사에도 일정한 한계를 도출할 수 있을 것인바, 이러한 감사의 한계로서는 법령, 비례원칙, 헌법상 자치권 보장의 취지, 지방자치단체의 자기책임성 등에서 그 논리적 근거를 찾을 수 있을 것이다. 또한 국가감독과 관련하여 가장 문제되는 것은 감독의 기준이다. 국가가 지방자치단체의 합목적성의 판단에 간섭하는 것은 지방자치단체의 자기책임성을 본질적으로 침해하는 것이다. 지방자치단체의 자치사무에 관한한 국가감독은 엄격히 합법성의 통제인 법적감독에 한정되며 감독의 준은 법률이라고 볼 수 있다.셋째 과다 및 중복감사의 문제는 중첩적 감사구조 및 관행아래 지속적으로 제기 되어온 과제로서 정부에서 입법을 추진하고 있는 ‘공공기관의 감사에 관한 법률안’에서는 이문제의 해결을 위하여 이미 다른 감사기구에서 감사한 사항 등에 대하여는 원칙적으로 재 감사를 금지하는 중복외부감사금지 원칙을 도입하고, 또한 감사중복의 조정을 위해 감사활동조정협의회를 두도록 하였다. 그리고 지도·감독 등의 감사유사활동은 원칙적으로 비방문 서면으로 실시하도록 하고, 현지방문이 불가피할 경우에는 감사기구의 장 및 행정자치부 장관과 방문 목적·일정 등에 대하여 사전협의를 한 후 방문하도록 하여 감사유사활동에 대한 통제장치를 마련하였다. 따라서 이 법률안의 입법추진으로 감사 주체의 다양성으로 인한 과다 및 중복감사 문제는 어느 정도 해소 될 수 있으리라 예견되나 크게 완화될 것인지에 대해서는 일부 논란이 있다. 이러한 문제의 보완을 위하여 합동·대행감사의 활성화, 책임감사제의 확립, 감사기관간의 연계강화 등과 같은 방안을 병행하여 추진 할 수 있도록 개선안으로 제시하였으며, 앞으로 과다 및 중복감사의 문제는 상당부분 해소될 수 있을 것으로 기대한다.마지막으로 지방자치단체 자체감사의 실효성을 강화하여 감사가 공정하고 효율적으로 이루어 지기위해서는 단체장이 감사 부서에 대한 많은 관심을 갖고 감사활동 자체를 강조하거나 감사부서 공무원에 대한 인사상의 특전뿐만 아니라 위상을 비롯한 전반적인 활동이 활성화 되도록 자체감사에 대한 전폭적인 지원을 하여야 한다고 제안한다. 반면 민선단체장 체제 출범이후 자체 감사권을 남용하거나 무력화시키는 등 자체감사의 공정성과 형평성에 대해 논란이 있어 왔음을 감안할 때 자체감사기구에 대한 통제시스템의 구축도 절실한 실정이다. 특히 인사와 예산운영 등 막강한 권한을 가진 민선자치단체장을 지방공무원법에 따라 징계처분 할 수 없다는 것은 현행 감사제도가 안고 있는 한계로써 여기서 파생되는 어려움 또한 적지 않다. 위법 부당한 행위를 하도록 지시하거나 정책결정 오류로 많은 문제점을 야기 시켰다 하더라도 지시를 받고 업무를 집행한 공무원만 처벌받는 불합리한 사례가 발생할 수 있기 때문이다. 이러한 문제점을 해소하기 위해서는 민선단체장이 권한에 상응하는 책임의식을 가질 수 있도록 국민소환제 등 제도적 보완이 반드시 이루어져야 할 것이다.끝으로 “공공기관의 감사에 관한 법률안”의 입법추진 등 우리나라의 감사제도를 획기적으로 개선하기 위한 작업이 정부에서 이루어지고 있음을 다행으로 생각하면서, 이번기회에 지방분권에 부응하는 자율과 책임을 견지하고, 행정낭비를 최소화하며, 독립성과 전문성이 갖추어진 감사를 실현할 수 있는 미래지향적인 감사제도의 혁신이 있기를 기대한다.