賃貸住宅政策의 效果에 관한 硏究 = (A) Study of the Impact of the Subsidized Rental Housing Policy

국문 초록 (Abstract)

주거문제는 우리 사회의 고질적인 사회문제 중의 하나인데, 이는 1960년대 이후 급속한 산업화와 도시화 과정에서 대도시 지역을 중심으로 주택공급 부족현상이 심화되었고, 불량한 주거환경이 형성되어 주거문제는 더욱더 중요한 사회적 문제가 되어왔다. 이후 주택가격의 상승이 소득수준의 상승폭을 초과함으로써 저소득층의 주거가 더욱 더 불안정해졌다.
1970년대까지 우리나라는 자가주택 확대를 궁극적으로 추진하였으나 구매력 부족으로 중산층 하부 및 저소득층은 자가를 구입하기 어려운 실정이었으며, 이러한 상황에서 우리나라 임대주택정책의 근본적인 취지는 임대주택의 공급을 통해 저소득층에게 주거공간을 제공함과 동시에 거주기간 중 시중임대료보다 저렴한 임대료 지원을 통해 주택을 구입할 수 있는 자립 기반을 조성해 줌으로써 자가주택을 요구하는 국민들의 욕구를 충족시키는 것이었다. 그러다가 1984년에는 정부가 제도적인 지원책으로서 「임대주택건설촉진법」을 제정하면서 임대주택정책을 본격적으로 추진하게 되었으며, 1994년 「임대주택건설촉진법」을 「임대주택법」으로 전면 개정하면서 임대주택정책을 강력하게 추진하게 되었다.
한편, 임대주택에 대한 사회적 요구는 향후 인구 및 사회 구조가 변화하면서 더욱 높아질 전망이며, 도입 후 20년이 경과한 우리나라 임대주택정책은 새로운 변화에 대응하여야 한다. 이러한 맥락에서 그 동안 추진된 우리나라 임대주택정책의 효과에 대한 구체적인 평가는 향후 임대주택정책의 성공적인 추진을 위해서 매우 필요한 과정이라고 볼 수 있다.
따라서 본 연구는 임대주택정책의 정책목표 달성도를 정책효과라는 개념을 매개로 임대주택 수요자와 임대주택 공급자의 측면에서 평가하고자 한다. 즉, 1980년대 이후 임대주택 정책의 추진과정과 그러한 과정에서 동원된 정책수단, 그리고 수단을 결정짓는 원인변수의 분석 등을 통해서 달성된 정책의 효과들을 평가하여 향후 우리나라 임대주택정책의 방향을 제시하는 것이 본 연구의 목적이다.
이와 같은 연구목적을 달성하기 위한 분석방법은 다음과 같다. 먼저, 임대주택정책의 효과성을 임대주택 수요자의 측면에서 검토하기 위해 임대주택이 정책대상집단(target group)으로서 임대주택을 필요로 하는 계층들에게 적절하게 배분되었는지 여부와 경제적 측면에서 임차인들의 편익이 어느 정도 증가되었는지를 측정하였다. 이를 위해 현재 임대주택에 거주하고 있는 임차가구를 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 조사대상은 전국의 임대아파트에 거주하는 721가구(임차가구)와 임대아파트에서 분양 전환된 311가구(분양전환가구) 등 총 1,032가구 이었다. 설문조사결과는 SPSS WIN 10.0 컴퓨터 통계 패키지를 이용하여 분석하였으며, 빈도분석과 교차분석 등과 같은 기술적 통계방법을 주로 활용하여 분석하였다.
다음으로, 임대주택 공급자 측면을 검토하기 위해서는 정부기관의 문서 및 통계자료, 임대주택 건설업체의 사례 등을 분석하였다.
본 연구의 결과를 요약하면 다음과 같다.
1) 임대주택정책 도입 과정상 민간건설 임대주택이 공급되기 시작한 것은 1980년대부터이며, 활성화가 된 시기는 1994년 임대주택법이 개정된 이후부터이다. 1984년 12월 임대주택건설촉진법이 제정되어, 민간이 건설하는 임대주택에 대해 택지, 금융, 조세지원 등이 주어지면서 민간임대주택의 건설량이 증가하기 시작하였다. 그러나 이 시기의 주요 임대주택 공급주체는 민간보다는 공공부분이었다. 민간임대주택에 대한 제도적 지원책이 본격적으로 마련되어 민간이 적극적으로 임대주택사업에 참여하게 된 것은 1994년 1월 ‘임대주택건설촉진법’이 ‘임대주택법’으로 전면 개정되면서부터이다.
2) 임대주택의 정책대상집단은 크게 임대주택공급자와 주택수요자로 나눌 수 있으나 임대주택정책은 근본적으로 수요자를 위한 정책이다. 즉, 주택공급자에 대한 유인을 통해 수요자에게 편익을 제공하는 것이며, 이는 임대주택 공급자에 대한 모든 수혜규정은 궁극적으로 공급자에 대한 유인책을 통해서 주택 수요자인 입주자에게 귀착된다.
3) 임대주택정책의 사회정책적 효과 측면에서 살펴볼 때, 1994년 이후 본격적으로 추진된 정부의 임대주택정책은 저소득층의 주거안정을 가져오는 효과가 있었다. 시중임대료보다 저렴한 임대료 부담을 통해 얻어진 주거안정은 독립된 공간을 확보하여 가구의 사생활을 보장하면서 가족단위의 생활을 가능케 해주어 사회복지정책 차원에서도 효과가 있는 것으로 평가된다.
4) 임차기간 5년 이후의 분양전환의 경우, 입주자에게 우선분양권이 주어지고, 주변 시세보다 저렴하게 주택을 구입할 수가 있으므로 분양가구는 만족해하고 있다. 그러나 5년 임대는 분양전환을 하지 않고 계속 거주할 수밖에 없는 저소득층에 대해서는 오히려 주거불안정 문제를 야기할 수 있어 5년 후 분양전환정책은 검토할 필요성이 있다. 따라서 5년 임대 후 분양전환정책은 점진적으로 임대기간을 10년 내지 20년으로 늘려 국민임대 수준으로 정책을 수정할 필요성이 있다.
5) 임대주택의 입주계층은 주로 저소득층이 대부분인데, 저소득층은 주택의 높은 가격과 주택구입능력 부족에 의해 임대주택을 하나의 차선으로 선택한다. 그렇지만 임대주택정책에 의한 임대주택 공급은 거주자의 소득을 향상시켜 자가주택 소유를 촉진하기 때문에 사회경제적으로 기여한다는 효과성도 내포하고 있다. 뿐만 아니라 주택수요자와 공급자에 대한 조세 감면 또는 면제 혜택은 비단 우리나라만이 제공하는 유인이 아니라 많은 선진국에서도 대다수 근로자의 주거안정을 통한 경제안정 및 정치·사회적 안정을 이룩하기 위한 하나의 제도로 정착되어 있다.
6) 임대주택을 저소득층의 주택문제를 해결하는 하나의 대안으로 인식하고 이를 지속적으로 추진해 나가려는 정부의 임대주택정책에 대한 의도는 타당하다고 평가된다. 그러나 일부에서는 현재의 임대주택 공급이 수요가 많은 대도시에서는 오히려 부족하고, 수요가 없는 지방에서는 과잉 공급되는 ‘지역별 수급불균형’ 문제가 심각하게 발생되고 있다는 문제점을 지적하기도 한다. 따라서 향후 우리나라의 임대주택정책은 이러한 문제점을 개선하면서 지속적으로 전개되어야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study evaluates the effectiveness of the Korean subsidized rental housing policy from the view point of the tenants and suppliers. Main components of the rental housing policy such as the land allocation and financial support are analyzed in terms of their impacts upon the quantity and quality of the rental housing units supplied. Some policy implications are also drawn by analyzing how the rental housing policy has worked to induce and constrain the supply of rental housing units, and how the policy has distributed the benefits and inconveniences to the consumers.
In an effort to analyze the impact of the subsidized rental housing policy on the consumers, a survey was conducted on 1,032 rental households. For the analysis of the impact on subsidized rental housing suppliers, the study not only scrutinized government documents and statistics, but also examined rental housing construction cases.
The results of this study can be summarized as following:
1. With the "Act of Rental Housing Construction" the private rental housing supply was boosted by the residential land allocation, financial support, and tax waive, although the impact of the Act was limited. The private sector companies outpaced the public sector as the major player in building subsidized rental housing units when the "Act of Rental Housing Construction" was amended to the "Act of Rental Housing" in 1994.
2. The "Act of Rental Housing" was very effective in promoting residential security of low-income households in that the monthly rent is lower than the market rate.
3. After 5 year of residency, the rental dwellings are sold to tenants who have the prior right to purchase the unit. Although it provides potential purchasers with residential security and economic benefit, it brings residential insecurity to those who cannot afford purchasing the unit. Therefore the current residency allowance of 5 years in the subsidized rental housing must be extended to 10 or 20 years, which is the case for Kukmin Rental Housing.
4. The tenants of subsidized rental housing are low-income households. They can prepare themselves to purchase the housing units while they are residing in the subsidized rental housing. Indeed, the survey showed that the subsidized rental housing system stimulated the ownership of housing by increasing the income level.
5. The governmental policy to use the subsidized rental housing for solving the housing problems of low-income households seems to be proper and effective. However, the policy should be more elaborated to take into account differential demands among regions for rental housing.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약
• 목차 = i
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구배경 및 목적 = 1
• 제2절 연구범위와 방법 = 5
• 제2장 이론적 배경 = 7
• 제1절 임대주택 = 7
• 1. 임대주택의 개념 및 유형 = 7
• 1) 임대주택의 개념 = 7
• 2) 임대주택의 유형 = 8
• 2. 임대주택의 의의 = 11
• 3. 임대주택사업에 대한 정부의 역할 = 14
• 1) 임대주택사업에 대한 정부개입의 의의 = 14
• 2) 임대주택사업에 대한 유인제공 = 16
• 3) 임대주택사업에 대한 정부규제 = 17
• 제2절 임대주택정책 = 21
• 1. 임대주택정책의 목표 = 21
• 2. 임대주택정책의 수단 = 23
• 1) 유인제도 = 25
• 2) 규제제도 = 29
• 3. 임대주택정책의 효과 = 34
• 1) 임대주택 공급에 의한 수혜자의 후생 증가 = 34
• 2) 임대주택 관련 조세 감면ㆍ면제에 따른 사회ㆍ경제적 효과 = 35
• 3) 민간임대주택 임대료 통제에 의한 소득재분배 효과 = 35
• 4) 주택보급률 제고 = 37
• 5) 지역경제 활성화 및 지역개발 효과 = 38
• 제3절 선행연구 분석 = 40
• 1. 임대주택정책 평가에 관한 연구 = 40
• 2. 임대주택정책의 문제점과 개선방안에 관한 연구 = 42
• 제4절 분석틀 = 48
• 1. 분석틀의 구성요소 = 48
• 1) 임대주택정책의 목표 = 48
• 2) 임대주택정책의 수단 = 48
• 2. 분석틀 = 50
• 제3장 국내·외 임대주택정책 현황 = 51
• 제1절 국내 임대주택정책 = 51
• 1. 임대주택정책의 역사 = 51
• 1) 임대주택정책의 부재기(1960년대와 70년대) = 52
• 2) 임대주택 공급 정책도입기 : 임대주택건설촉진법(1984-1992) = 53
• 3) 임대주택 공급 체계화기 : 임대주택법(1993-현재) = 59
• 2. 임대주택의 공급 현황 = 64
• 1) 임대주택의 유형 및 기능 = 64
• 2) 임대주택 공급 현황 = 68
• 제2절 국외 임대주택정책 = 82
• 1. 영국의 임대주택정책 = 82
• 1) 임대주택정책과 현황 = 82
• 2) 임대주택 공급운영체계 = 85
• 2. 미국의 임대주택정책 = 87
• 1) 임대주택정책과 현황 = 87
• 2) 임대주택 공급운영체계 = 89
• 3. 독일의 임대주택정책 = 90
• 1) 임대주택정책의 현황 = 90
• 2) 임대주택 공급운영체계 = 91
• 4. 일본의 임대주택정책 = 94
• 1) 임대주택정책과 현황 = 94
• 2) 임대주택 공급운영체계 = 94
• 제3절 소결론 = 97
• 제4장 임대주택정책의 효과 평가 = 100
• 제1절 임대주택공급자에 대한 정책효과 = 100
• 1. 임대주택 공급자에 대한 유인수단의 효과 = 100
• 1) 주택금융 유인수단 = 100
• 2) 조세감면 유인수단 = 104
• 3) 택지우선공급 유인수단 = 107
• 2. 임대주택 공급자에 대한 규제수단의 효과 = 111
• 1) 임대보증금 및 임대료 규제 = 111
• 2) 임대주택규모 규제 = 114
• 3) 임대의무기간 규제 = 114
• 4) 분양가격 규제 = 115
• 5) 정책집행 상 규제 = 116
• 3. 임대주택 공급자 유인을 위한 정책수단의 효과:임대주택 공급량 증가 = 120
• 1) 임대주택정책 도입기(1984-1992)의 임대주택 공급량 증가 = 120
• 2) 임대주택정책 체계화기(1993-현재)의 임대주택 공급량의 지속적 증가 = 123
• 4. 임대주택정책 정책수단의 특성과 평가 = 126
• 1) 임대주택정책 도입기(1984-1992) 정책수단의 특성과 평가 = 126
• 2) 임대주택정책 체계화기(1993-현재) 정책수단의 특성과 평가 = 130
• 제2절 임대주택수요자에 대한 정책효과 = 136
• 1. 조사대상가구의 표본 및 일반적 특성 = 136
• 1) 표본집단의 구성 및 특성 = 136
• 2) 대상가구의 일반적 특성 = 139
• 2. 임대주택 수요자의 편익 = 143
• 1) 입주대상의 적정성과 사회 경제적 편익 = 143
• 2) 무주택 저소득층의 주거안정 = 148
• 3) 분양전환 시 염가의 임대주택 구매권 확보 = 151
• 3. 임대주택 수요자의 편익저해요인 = 153
• 1) 임대료 규제와 주택 질 저하 = 154
• 2) 임대주택 수요자의 형평성 및 다양한 수요대응의 미흡 = 155
• 3) 임대사업자 부도에 따른 임차자 보증금 피해 = 156
• 제3절 임대주택정책의 효과에 대한 총괄적 평가 = 159
• 1. 임대주택정책의 정책수단 효과 = 159
• 1) 임대주택정책 수단의 특성 = 159
• 2) 임대주택 정책수단별 효과성 평가 = 159
• 2. 임대주택정책의 정책수단별 효과성 향상 = 160
• 1) 정책수단의 유인요소 강화 = 160
• 2) 문제에 대응한 제도의 정비 = 161
• 3) 정책수단의 현실성 제고 = 162
• 3. 임대주택 정책의 목표달성도 평가 = 163
• 1) 임대주택 공급량 증가 = 163
• 2) 임대주택정책 목표집단에 대한 적절성 = 164
• 3) 임대주택 입주자 만족도 제고 = 164
• 제5장 결론 및 정책제언 = 167
• 제1절 결론 = 167
• 제2절 정책제언 = 170
• 1. 임대주택 정책의 목표의 재정립 = 171
• 2. 공공임대주택 임대기간의 연장 = 172
• 3. 분양가격규제의 개선 = 173
• 4. 임대주택건설사업자의 회계제도 개선 = 174
• 5. 장기수선충당금의 개선 = 174
• 6. 주택임대보증제도의 개선 = 175
• 7. 국민주택기금 대출보증제도 폐지 = 176
• 참고문헌 = 177
• Abstract = 183
• 부록 전국아파트 임대조건현황(2003.3.28일 현재) = 185