정책과정에서의 NGO 역할에 관한 연구 : '4대강 살리기 사업'을 중심으로|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

‘4대강 살리기 사업’은 오랜 찬반논쟁 속에서 이명박정부의 임기와 함께 정책이 종결된 것으로 볼 수 있다. 보수주의적 성향의 이명박정부 하에서 진보적 시민단체의 활동이 전반적으로 위축되었던 만큼 이명박 정부가 추진한 ‘4대강 살리기 사업’ 정책과정에서 우리나라 NGO들이 국내연대 및 국제연대를 통해 어떠한 역할을 하였는지 분석하는 것은 시민사회론의 관점에서도 시사하는 바가 크다 할 것이다.
이에 본 연구에서는 ‘4대강 살리기 사업’의 사례를 중심으로 정책과정의 단계별로 NGO가 어떠한 역할을 하였으며, 그 역할을 효과적으로 수행하기 위해 어떠한 참여방식들을 사용하였고, 어떻게 정책네트워크를 형성하여 영향력을 행사하고자 하였는지를 분석한 후, 그 결과를 토대로 이론적·정책적 시사점을 도출하고자 한다.
본 연구의 범위를 내용적 범위, 시간적 범위, 공간적 범위로 나누어 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 본 연구의 내용적 범위는 ‘4대강 살리기 사업’의 사례를 중심으로, ‘4대강 살리기 사업’의 정책의제형성과정, 정책결정과정, 정책집행과정, 정책평가과정에서의 NGO 역할을 살펴본다. 또한 ‘4대강 살리기 사업’에서 NGO의 정책참여방식을 제도적 정책참여방식과 비제도적 정책참여방식으로 구분하여 분석한다. 그리고 정책네트워크에서는 정책참여자의 유형, 정책과정에서 참여자간 상호작용과 NGO의 역할, 정책네트워크를 통한 NGO의 영향력을 분석한다. 둘째, 본 연구의 시간적 범위는 ‘4대강 살리기 사업’의 정책과정 단계별로 고찰한다. 정책의제형성단계는 국가균형발전위원회 4대강 살리기 프로젝트 추진 전인 2006년 10월 25일부터 2008년 12월 15일까지로 본다. 정책결정단계는 2008년 12월 25일부터 2009년 6월 8일까지로 마스터플랜 발표 전까지로 본다. 정책집행단계는 2008년 12월 29일부터 2011년 10월 22일까지로 4대강 새물결맞이 행사 이전까지로 설정한다. 정책평가단계는 4대강 새물결맞이 행사 이후부터 이명박대통령 임기종료일인 2013년 2월 24일로 한다. 셋째, 본 연구의 공간적 범위는 ‘4대강 살리기 사업’의 본류를 이루는 한강, 낙동강, 금강, 영산강 지역으로 한다.
본 연구의 방법은 다음과 같다. 첫째, 문헌연구를 실시한다. 정책과정에 관한 이론적 고찰, 정책과정에서의 NGO의 역할과 정책네트워크에 관한 선행연구는 학자들의 주요 이론을 중심으로 전개한다. 둘째, 문헌연구를 보완하기 위하여 양적 연구인 설문조사를 실시한다. 설문조사는 ‘4대강 살리기 사업’에 직·간접적으로 참여한 중앙정부, 지방자치단체, 공기업, 언론, NGO, 지역주민조직, 교수·전문가 및 연구원, 정치인·정당인, 종교단체를 대상으로 실시한다. 셋째, 양적 연구를 보완하기 위한 질적 연구방법으로 내용분석과 전문가 면접조사를 실시한다.
본 연구의 이론적 함의를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 본 연구가 ‘4대강 살리기 사업’의 정책과정 전반을 논의하였고, 정책과정 전반에서의 NGO의 역할, 참여방식, 정책네트워크를 통합적으로 분석하고 있다는 점에서 학문적 의의가 크다 할 것이다. 둘째, ‘4대강 살리기 사업’의 정책의제형성과정은 코브, 제니-케이스 그리고 로스(Cobb, Jennie-Keith and Ross)의 동원모형(mobilization model)으로 설명될 수 있다. ‘4대강 살리기 사업’은 정치엘리트들이 스스로 정책의제를 주도했지만, 정책집행을 위해 일반 국민의 지지를 필요로 했다는 점에서 동원모형에 가깝다. 또한 ‘4대강 살리기 사업’은 이명박 대통령후보 당시 ‘한반도 대운하’를 대선공약으로 공론화시켰으나, 대통령 선거기간 중에는 크고 작은 논란으로 인해 의제화되지 못하다가, 2007년 12월 대통령 당선 이후 본격적으로 추진되어, 2008년 12월 ‘4대강 살리기 사업’ 마스터플랜을 수립했다는 점에서 킹던(Kingdon)의 의제설정이론인 ‘정책의 창’(policy window)으로 설명될 수 있다. 셋째, 정책결정과정에서는 올슨(Olson)의 이익집단모형과 앨리슨(Allison)의 정치모형으로 ‘4대강 살리기 사업’을 설명할 수 있다. ‘4대강 살리기 사업’ 정책과정은 다양한 정책참여자들로 구성되며, 이러한 정책참여자들의 상호작용을 통해 정책변동이 이루어진다. 그리고 정책참여자 중 NGO는 찬성NGO 그룹과 반대NGO 그룹으로 양분되어 정부정책에 대응하고 있다. 또한 지역주민조직, 지방자치단체 등 다양한 이익집단들이 집단 내에서 서로 다른 목소리를 내면서 ‘4대강 살리기 사업’을 논의하고 있다는 점에서 올슨의 이익집단모형으로 설명될 수 있다. 넷째, ‘4대강 살리기 사업’의 정책집행과정은 순응이론으로 설명될 수 있다. ‘4대강 살리기 사업’의 경우 정부는 찬성 NGO에게 찬성 집회에 필요한 경비지원, 기념품 지원, 국가보조 지원 등 유인 및 보상전략을 행사하였다. 반면, 반대 NGO에게는 징역, 집행유예, 각하·기각판결, 고소 등 처벌 또는 강압적인 전략을 구사하였다. 다섯째, ‘4대강 살리기 사업’의 정책평가과정은 비듕(Vedung)의 부수효과모형으로 설명될 수 있다. 정부 측에서는 국토해양부와 환경부가 홍수예방효과와 수질개선 등을 발표하여 긍정적 부수효과를 제시했으며, NGO는 사업 완공 뒤 수질악화, 생태계 파괴, 유지관리비, 수자원공사의 부채, 수도요금 인상 등을 거론하여 부정적 부수효과를 주장하였다. 여섯째, ‘4대강 살리기 사업’의 정책네트워크는 찬성 NGO는 하위정부모형, 철의 삼각 모형으로 볼 수 있고 반대 NGO는 이슈네트워크모형으로 설명될 수 있다. 일곱째, ‘4대강 살리기 사업’에서 찬성NGO의 경우 정책과정 초기에는 지속성이 매우 강하게 나타났으나 정책결정, 정책집행, 정책평가과정에서는 연대성, 지속성, 정책참여가 매우 약하게 나타났다. 이는 정책과정 초기에는 찬성NGO에 대해 정부의 재정지원과 정치적으로 설립된 NGO 그리고 정부정책을 옹호하는 NGO들이 ‘4대강 살리기 사업’에 찬성하였으나, ‘4대강 살리기 사업’이 정책결정된 이후에는 찬성NGO의 역할이 적어졌기 때문으로 판단된다. 반면, 반대NGO는 정책집행 및 평가과정에서 연대성, 지속성, 정책참여 정도가 매우 높은 것으로 나타났다. 반대NGO가 ‘4대강 살리기 사업’에 대한 지속적인 모니터링에 관심을 가지고 정책에 참여하였다는 점과 국내외 학자들의 의견까지를 개진하였다는 점에서 NGO 활동이 매우 성숙되었다는 점을 알 수 있다.
본 연구의 정책적 함의를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 정부와 NGO간 의견수렴과 소통의 과정이 필요하다는 점에서 협력관계를 구축해야 한다. 둘째, 정부는 정책의 성공을 위해 다양한 참여자들의 실질적인 제도적 참여를 보장해주어야 한다. 셋째, NGO는 다양한 역할과 효과적인 참여방식을 통해 정부의 정책에 접근해야 한다. 넷째, 정부가 정책을 성공적으로 수행하기 위해서는 정책에 대한 지지, 협력 네트워크를 형성하는 전략을 모색해야 한다. 다섯째, 정책에 대한 지속가능한 미래지향적인 이념이 필요하다.
본 연구의 한계는 다음과 같다. 첫째, 본 연구에 필요한 자료수집 및 접근성에 한계가 있다. 둘째, ‘4대강 살리기 사업’의 정책행위자에 대한 설문조사에서 조사대상을 적절히 분배하여 각 주체들을 모두 고려해야 하나, 정책행위자의 범위가 매우 방대하여 조사대상의 범위선정에 어려움이 있었다. 셋째, ‘4대강 살리기 사업’의 진행에 대한 이론적 모형을 구축하는데 있어 적정한 모형을 찾기 어려웠다. 넷째, 정책네트워크 분석과정에서 정책참여자의 수준을 범주화하기 곤란하였다.

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‘4대강 살리기 사업’은 오랜 찬반논쟁 속에서 이명박정부의 임기와 함께 정책이 종결된 것으로 볼 수 있다. 보수주의적 성향의 이명박정부 하에서 진보적 시민단체의 활동이 전반적으로 ...

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