공공기관 지방이전이 공공기관의 업무 효율 및 성과에 미치는 영향

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to analyze the effect of public institution relocation on the business efficiency and performance of public institutions. The relocation of public institutions is a representative national policy pursued to eliminate the imbalance between metropolitan and non-metropolitan areas and to promote balanced national development. Despite the positive proposition of equity, it is also frequently pointed out that the relocation of public institutions has side effects that lead to the inefficiency of public businesses. Therefore, the purpose of this study is to verify whether the relocation of public institutions has had unintended side effects by examining the effect of relocation on business efficiency and performance of public institutions through objective data.
In this study, panel regression analysis using a fixed effect model was performed for public enterprises and quasi-government institutions that maintained public institution designation throughout the period from 2013 to 2017. A total of 109 public institutions(30 public enterprises, 79 quasi-government institutions) were analyzed, of which 60 were transferred and 49 were not.
In this study, the scope of the analysis of business efficiency is limited to the efficiency of administrative management to verify the costs incurred in terms of communication management and human resource management, which are most frequently mentioned as adverse effects of the relocation of public institutions. Business trip cost and number of business trips were established as measures of communication cost, and the voluntary retirement rate was set as a measure of human resource management. The performance of public institutions is divided into two aspects: profitability and publicness. We set labor productivity and return on assets(ROA) as indicators of profitability, and the major business performance score of public institution management evaluation and customer satisfaction survey score as indicators of publicness.
The results of the study are as follows. First, when public institutions moved to the provinces, business trip cost, number of trips, and voluntary retirement rate increased, compared with cases in which institutions did not relocate. This suggests that local relocation causes inefficiency in terms of the communication cost of personnel management of public institutions.
Second, as a result of examining the effect of local transfer on the performance of public institutions, it can be seen that, in terms of profitability, at the 5% significance level, labor productivity was not significantly influenced by transfer to the provinces, but at the 10% significance level, relocation led to a decrease in labor productivity. In terms of ROA, it was not possible to confirm the effect of the relocation.
In terms of publicness, local transfers decreased the major business performance score of management evaluation and the score of the customer satisfaction survey at the 5% significance level.
In addition, in this study, interviews were conducted with employees(two public institutions, a total of seven persons) responsible for personnel affairs and performance evaluation tasks of public institutions to analyze and supplement panel analysis results. Similar results were obtained with the analysis results. And, according to the interviews, as business travel increases, it may cause additional costs of business operation and management as it creates vacancies in work in addition to travel expenses of the organization. In the case of moving to a small city, it was mentioned that there can be difficulty recruiting professional staff. In terms of the performance of public agencies, it was found that there could be deviation according to the characteristics of public institutions such as whether there are subordinate organizations other than the head office that directly perform tasks, or whether they are the institutions directly providing the public services.
This study is meaningful in that it provides the objective evidence that can actually verify the inefficiency and performance degradation that have been raised in relation to relocation. As a result of this research, an increase in business trips and the retirement rate, frequently pointed out as inefficiency factors of the relocation of public institutions, are confirmed, along with some negative effects on the performance of public institutions such as customer satisfaction surveys. For the successful settlement and development of relocated public agencies, it is necessary to make a continuous effort to minimize possible side effects by activating alternative communication methods such as video conferencing, creating countermeasures to ensure efficiency of human resources management, and expanding web-sites and service-call centers to complement the weakening of customer accessibility.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 공공기관 지방이전이 공공기관의 업무 효율 및 성과에 미치는 영향을 분석하는 것을 목적으로 한다. 공공기관 지방이전 정책은 국가균형발전 도모를 위하여 추진된 대표적인 국가 정책이나, 수도권 중심의 불균형 해소 및 형평성 제고의 긍정적 취지에도 불구하고, 공공기관의 업무 비효율을 초래하는 부작용을 발생시키고 있다는 부정적 견해도 존재한다. 이에 본 연구는 지방이전이 공공기관의 업무 효율 및 성과에 미치는 영향을 객관적 데이터를 통해 검증함으로써 공공기관 지방이전 정책이 의도하지 않은 부작용을 초래하였는지 여부를 실증적으로 확인하고자 하였다.
이를 위하여 본 연구에서는 2013년∼2017년 기간 동안 공공기관 지정을 유지한 공기업 및 준정부기관을 대상으로 5개년 동안의 패널데이터를 구축하여 고정효과모형(fixed effect model)을 사용한 패널회귀분석을 실시하였다. 분석대상 공공기관은 총 109개(공기업 30개, 준정부기관 79개)이며, 이 중 지방이전을 실시한 기관은 60개, 지방이전을 실시하지 않은 기관은 49개이다.
본 연구에서는 공공기관 지방이전으로 인한 부작용으로 가장 빈번하게 언급되는 소통관리 및 인력관리 측면의 비용 발생 여부를 확인하기 위하여 업무 효율의 분석 범위를 행정관리 측면의 업무효율로 한정하였다. 소통비용을 나타내는 측정지표로는 출장비, 출장횟수를, 인력관리를 나타내는 측정지표로는 자발적 퇴직률을 설정하였다. 공공기관의 성과는 수익성과 공공성의 두 가지 측면으로 나누어 살펴보았다. 수익성을 나타내는 지표로는 노동생산성과 총자산순이익률(ROA)을, 공공성을 나타내는 지표로는 공공기관 경영평가 주요사업성과 점수 및 고객만족도 조사 점수를 종속변수로 설정하였다.
연구의 분석 결과는 다음과 같다. 우선, 공공기관이 지방이전을 한 경우 지방이전을 하지 않은 경우에 비하여 출장비와 출장횟수 및 자발적 퇴직률이 유의하게 증가하여 지방이전이 공공기관의 소통비용 및 인력관리 측면의 비효율을 유발하는 것으로 나타났다. 다음, 지방이전이 공공기관의 성과에 미치는 영향을 살펴본 결과, 수익성 측면에서는 지방이전이 10% 유의수준에서 노동생산성을 떨어뜨리는 방향으로 작용하고 있는 것으로 나타났으나, 총자산순이익률(ROA)에 미치는 유의미한 영향은 확인할 수 없었다. 공공성 측면에서는 지방이전이 5% 유의수준에서 경영평가 중 주요사업성과 점수 및 고객만족도 조사 점수를 감소시키는 것으로 분석되었다.
또한 본 연구에서는 패널 분석 결과의 해석 및 보완을 위하여 추가적으로 공공기관의 인사 및 성과 평가 업무를 담당하는 직원(2개 공공기관, 총 7명)을 대상으로 면접조사를 실시하였는데, 면접조사에서도 대체로 패널 분석 결과와 유사한 결과를 확인할 수 있었다. 그 외 출장의 증가가 기관의 출장비용 외에도 업무 공백 등을 발생시켜 업무진행 및 관리 측면의 추가 비용을 유발할 가능성이 있다는 점, 중소도시로 이전한 경우에는 특히 전문 인력 등의 수급에 애로가 발생할 수 있다는 점 등이 면접조사에서 추가로 확인되었다. 공공기관의 성과 측면에서는 본사 외에 직접 업무를 수행하는 하부 조직이 존재하는지, 대민서비스를 직접 제공하는 기관인지 여부 등 공공기관의 특성에 따라 편차가 발생할 수 있는 것으로 조사되었다.
본 연구는 그동안 지방이전과 관련하여 제기되어 온 비효율 및 기관 성과 저하에 대한 주장을 실제로 검증할 수 있는 객관적 근거 자료를 제시했다는 점에서 의미가 있다. 연구 결과 그동안 공공기관 지방이전에 따른 비효율 요인으로 빈번하게 지적되었던 출장의 증가 및 퇴직률의 변화가 실제 유의미하게 나타나고 있음을 실증자료를 바탕으로 확인하였고, 고객만족도 조사 등 공공기관의 성과 측면에서도 지방이전이 일부 부(-)의 영향을 미치고 있음이 확인되었다. 지방이전 공공기관의 성공적인 정착과 발전을 위하여 화상회의 등 전자적 방식을 활용한 대체적 의사소통의 활성화, 인력관리 측면의 효율성을 확보하기 위한 대응책 마련, 홈페이지나 콜센터의 확대와 같이 고객 접근성 약화를 보완할 수 있는 대안 모색 등 발생가능한 부작용을 최소화하기 위한 지속적인 노력이 이루어질 필요가 있다고 보인다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구의 목적 및 필요성 1
• 제 2 절 연구의 대상과 방법 4
• 1. 연구대상 4
• 2. 연구방법 6
• 제 2 장 이론적 논의와 선행연구 검토 7
• 제 1 절 공공기관 지방이전 정책 7
• 1. 정책 개요 7
• 2. 추진경과 7
• 제 2 절 지방이전에 관한 이론 및 연구 13
• 1. 유럽의 공공부문 이전 정책 13
• 2. 집적경제(agglomeration economy) 이론 17
• 3. 지역 균형 발전과 형평성 18
• 4. 지방이전과 행정효율성 19
• 5. 선행연구 검토 21
• 제 3 절 공공기관의 성과 26
• 1. 공공기관의 성과 및 성과관리 26
• 2. 성과측정 지표 및 선행연구 28
• 3. 공공기관 경영평가 제도 30
• 4. 고객만족도 조사 32
• 제 3 장 연구설계 및 분석방법 33
• 제 1 절 연구모형 33
• 제 2 절 연구가설 35
• 제 3 절 변수의 조작적 정의 및 자료 출처 37
• 1. 독립변수 37
• 2. 종속변수 37
• 3. 통제변수 40
• 제 4 절 분석자료 및 분석 방법 43
• 1. 분석자료 및 표본 43
• 2. 분석방법 43
• 제 4 장 분석결과 45
• 제 1 절 기술통계 45
• 1. 독립변수 45
• 2. 종속변수 46
• 3. 통제변수 48
• 제 2 절 상관관계 분석 및 다중공선성 검정 50
• 1. 상관관계 분석 50
• 2. 다중공선성 검정(VIF 검정) 52
• 제 3 절 패널 분석 53
• 1. 분석모형 53
• 2. F-검정 54
• 3. 분석 결과 56
• 제 4 절 질적 분석을 통한 패널 분석 결과의 해석 및 보완 63
• 1. 소통비용 관련 63
• 2. 인력관리 관련 65
• 3. 성과관리 관련 67
• 제 5 장 결론 70
• 제 1 절 연구의 요약 70
• 제 2 절 연구의 의의와 한계 72
• 참고문헌 76
• Abstract 80