지하수 이행보증금 제도 개선방안 마련 연구

국문 초록 (Abstract)

제7장 요약 및 결론
7.1. 요약 및 한계점
□ 이행보증금 법제도 한계점 및 타제도와 비교
?「지하수법」상 이행보증금 제도는 현금으로 예탁된 이행보증금을 지하수관
리특별회계의 재원 중 하나로 명시하고 있으며, 유사 입법례는 「폐기물관리
법」정도임
? 이행보증금을 지하수의 공공적 관리라는 정책목표에 활용될 수 있는 여지를
열어놓고 있으나, 「지하수법」상 이행보증금 제도의 경우 시행규칙 등에 근
거한 실제 운용에 있어서 보증보험 또는 지하수지열협회의 이행보증서 등에
대부분 의존하고 있어 이러한 법률상 규율이 실질적인 규범력을 획득하고
있지 못한 실정임
? 지하수 이행보증금 납부 대상 및 방법을 타제도와 비교하면 다음과 같다.
지하수 신고 관정과 일부 이용관정을 제외하고는 납부 대상이 일반 국민이
대부분이며, 공사를 위한 굴착공과 허가관정의 경우에는 사업 행위를 통한
이득을 얻는 경우가 일부 있음. 그러나 타법에 의한 원상복구를 위한 이행
보증금 예치가 대부분 행위를 통하여 이익을 추구하는 사업자가 명확하기
때문에 차이가 있음
? 이행보증금 보증보험 또는 이행보증서는 현금을 한꺼번에 납부하지 않아 초
기 부담은 높지 않은 장점을 가짐. 다만, 보험료와 보증서 발급수수료의 납
부가 개발이용자의 원상복구를 위한 의무가 소멸되지는 않는다는 단점을 가
지고 있음. 따라서, 보험이나 이행보증서 등은 원상복구를 담보하는 행위가
아니라 일종의 대행 보증행위이기 때문에 이의 발급에 필요한 일종의 수수
료 같은 성격임을 알 수 있었음
□ 이행보증금 납부 현황 조사 결과
? 전국 지자체의 지하수이행보증금 제출 자료 현황 분석 결과, 지자체별로 새
올 시스템 자료 작성 방식에 일부 차이를 보였으며 이행보증금 납부 분류 방
법도 지자체마다 분류 기준이 다름을 확인함. 또한 새올행정시스템 상 관정
DB는 있으나 이행보증금 내역이 미 기재되거나 정확하지 않은 시설이 다수
존재함을 확인함
? 따라서, 향후 지자체별 지하수이행보증금의 정밀 현황을 파악하고 체계적으
로 관련정보를 구축하기 위해서는 지하수 이행보증금 DB 입력에 관한 구체
적인 가이드라인을 제시할 필요가 있음
? 지하수 시설의 이행보증금 납부 방법은 이행보증서가 가장 높은 비율을 차
지하며, 굴착행위 시설에 대해 제한적으로 보증보험의 선호도가 높았음. 현
금예치를 통한 이행보증금 납부는 제주도를 제외한 대부분의 지자체에서 매
우 제한적으로 나타났음
? 2015년 2019년 사이 지하수지열협회를 통해 발급된 이행보증서 분석 결과,
최근 5년간 지하수지열협회에서 발간한 이행보증서는 총 150,670건으로 조사
됨. 이행보증서가 가장 많이 발급된 지자체는 강원(27.0%), 경기(11.9%), 충남
(10.5%), 경북(9.6%), 전남(8.3%), 충북(8.1%), 경남(7.3%) 순으로 나타났으며,
광역시 및 제주도의 경우에는 발급 비율이 다소 낮은 것으로 나타났음. 보증
보험(서울보증보험 등)에 의한 보험료 납부 결과는 정확한 현황을 파악할 수
가 없었으나 이행보증서 발급 비용관느 큰 차이는 나타내지 않을 것으로 사
료되었음
□ 이행보증금 예치기간, 납부방법 및 면제시설의 문제점
? 이행보증금 예치가 최초 5년에 한해서만 의무화하고 있어 원상복구에 대한
실효성이 부족한 실정이며, 이에 따른 방치공의 증가가 우려되고 있음. 따라
서, 원상복구금 예치에 대한 이행보증 기간(신고관정)의 변경(연장 등)에 대
한 검토가 필요할 것으로 보임. 특히 지하수 시설의 대부분을 차지하는 신고
관정은 이행보증 기간 5년이 경과한 이후에는 원상복구 이행보증 행위가 담
보되기 어려운 측면이 있음을 확인함
? 신고관정의 원상복구 이행보증 제도의 보완 마련은 지하수환경 오염방지의
목적을 달성할 수 있는 중요한 부분으로 생각됨. 이를 위해서는 현실적으로
원상복구까지 이행보증 기간을 늘리거나, 일종의 지하수 환경개선 부담금 비
용 개념을 도입하는 것도 필요할 것으로 생각됨
? 대규모 지열공 굴착 행위가 증가하고 있어 지하수환경 오염 등 훼손의 발생
가능성이 높아지기 때문에 굴착 행위에 따른 대수층에 미치는 영향에 대해
지하수영향평가와 함께 지열공의 원상복구 이행보증 제도의 도입이이 필요
할 것으로 생각됨. 그러나, 이러한 문제에도 불구하고 지열공은 공수가 많기
?문에 이행보증금이 과다하게 부과되기 ?문에 국민 부담이 증가하는 측면
이 있음. 또한, 상대적으로 다른 굴착행위에 비해 낮은 오염가능성과 신·재
생에너지 활성화 등의 정부 시책에 반하는 결과를 초래할 수 있음. 그럼에도
불구하고 여전히 잔존하는 지하수 오염 가능성과 시설의 폐쇄 등에 따른 지
열공의 방치가 예상될 수 있기 때문에 최소한의 이행보증제도의 도입은 필
요할 것으로 생각됨
7.2. 제도개선방안 제언
□ 이행보증금 행정 입력체계 개선 및 주기조사 실시
? 현행 새올행정시스템 등록시스템에 이행보증금 납부내역이 납부방법별(현금,
보증보험증권, 이행보증서 등)로 구분되어 있지 않고 납부금을 일괄적으로
정확하게 파악할 수 있지 않는 문제점이 있음
? 따라서, 지하수시설과 굴착행위에 대한 이행보증금 납부내역에 납부방법(현
금, 이행보증서, 보험증권 등)을 선택하고 현금으로 납부한 경우에는 금액도
입력하도록 메뉴를 보완하도록 함 (현금의 경우 조례에 따른 감경사항이 있
어 실제 납부액과 산정액이 다를 수 있기 때문에 이에 대한 파악이 필요함)
? 개정된 지하수법에 따라 지하수 개발이용을 위한 굴착행위와 지하수시설 신
고시 이행보증금이 중복될 수 있는 문제가 있음. 이러한 문제를 해결하기
위하여 지하수 개발이용을 전제하는 굴착행위의 경우에는 굴착행위에 따른
이행보증금은 기존의 방법으로 산정하여 납부하도록 하고, 이후 신고행위가
이루어질 때에는 지하수시설에만 적용되는 상부보호공 제거, 수중모터 제거
항목 부분에 대해서만 이행보증금을 산정하여 납부하도록 새올행정시스템의
입력시스템을 보완하도록 해야 함
? 지하수 이행보증금에 대한 전국 지자체 납부 현황 조사는 그동안 이루어지
지 않았으며, 2020년 본 연구사업을 통해 처음 시행되었으며, 조사 결과에
따르면 당초 파악하고자 하였던 이행보증금 현황은 지자체별 제출 자료의
상이성으로 인하여 전체 현황의 파악이 어려웠음
? 이행보증금 납부현황의 정확한 파악을 위하여 지하수 이행보증금 현황에 대
한 정기조사를 실시(매년 권장)될 필요가 있음. 다만, 새올행정시스템의 보
완과 입력자료의 보완이 이루어지기 전까지는 초기 5년 정도는 신규로 등록
되는 지하수시설과 굴착행위에 대해 조사하고 이후 자료의 보완이 완료되면
시행되도록 하여 담당자의 행정 부담을 완화할 필요가 있음. 조사주기에 대
해서는 지자체 행정 담당자들과의 실무 협의를 거쳐 조정(격년: 2년)하는 방
안도 고려할 필요가 있음
? 이러한 새올행정시스템 입력체계 개선을 통하여 매년 납부방법별 이행보증
금 납부현황, 원상복구 대상 관정 및 집행 실적 등을 파악한다면 원상복구
를 통한 지하수시설의 체계적인 관리가 이루어질 것으로 기대됨
□ 이행보증금 면제(지열공) 제도 개선 및 지하수환경 관리 강화
? 지하수 시설의 원상복구는 지하수통합관리를 위한 환경 보전을 위한 중요한
방안이기 때문에 그동안 원상복구 예외조항이었던 지열공의 경우에도 이 시
점에서 재검토하는 것이 필요할 것임
? 다만, 지열공에 대한 이행보증 제도는 시설단위 기반으로 묶음을 한 단위로
취급하여 이행보증금을 산정하는 것을 검토할 필요가 있으며, 또한 지열시설
의 폐쇄 등에 따른 원상복구 행위가 발생할 경우 이에 대한 시설 소유주의
원상복구 의무를 명확하게 하도록 함
? 지열시설 중 수직밀폐형의 경우에도 지열공 수량이 많은 경우(40공 이상),
지열공 굴착과 그라우팅 과정에서 지중 지하수 대수층과 수질변화에 영향을
미칠 수 있는지 여부를 검토하기 위한 지하수영향조사를 시행하는 방안의
도입을 검토할 필요가 있음
? 지중열교환기 내 충진되는 부동액(에칠알코올 등)의 누출로 인한 주변 지하
수 오염을 사전에 관측 관리하기 위해 일정 수량(40공 이상)의 지열공이 설
치될 경우에는 지하수 영향 조사과정에서 확인된 지하수흐름방향의 아래쪽
에 지하수 수질을 관측하기 위한 모니터링공을 설치하고 주기적으로 수질검
사(3년 주기)를 수행하도록 하는 것을 제안함
□ 이행보증금 제도 개선(안)
? (제1안) 현행 이행보증금 제도 유지 (운영시스템 일부 보완)
- 현행 이행보증금 제도의 변경이나 개선에 따른 실익은 그다지 크지 않을
수 있으며, 아울러 현행 법률상으로 이행보증금 납부 방법에 반드시 시정
해야 할 문제점이 있다고 보기 어려움 (타법에서도 유사한 제도를 운영하
고 있음)
- 다만, 현행 이행보증금 제도의 체계적인 관리·유지를 위해서는 새올행정시
스템의 이행보증금 입력시스템 개선 및 보완은 반드시 시행될 필요가 있으
며, 납부현황에 대한 정기조사도 수행될 필요가 있음
? (제2안) 이행보증금 제도 일부 변경(신고관정 이행보증금 폐지)
- 현행 지하수 이행보증금 납부 대상의 대부분을 차지하는 신고관정은 현실
적으로 최초 이행보증 예치기간(5년) 경과 시 원상복구 이행력이 소멸됨
- 일반적으로 지하수 시설은 15~20년 이상의 기간이 경과한 후 원상복구가
이루어지기 때문에 현행 신고관정의 이행보증제도는 실효성이 부족하며,
이러한 신고 관정이 방치공 또는 폐공으로 원상복구 사유가 발생할 경우
지자체나 국가가 대신하여 원상복구를 시행하게 됨
- 일시적인 굴착행위(공사 등) 또는 지하수 허가시설의 경우 현행 이행보증
제도가 비교적 적절하게 시행되고 있어 신고관정에 대한 제도 보완이 중
점적으로 이루어질 필요가 있으며, 신고관정에 대한 이행보증금 폐지를
검토해 볼 필요가 있음
? (제3안) 이행보증제도 예치기간 변경(연장)
- 현행 지하수 이행보증금 제도에서는 현금 또는 유가증권(보증보험, 보증서
제출 등)의 예치를 통하여 원상복구 이행보증이 이루어지고 있으며, 최초 5
년간의 보증기간만을 담보하고 있음
- 따라서, 지하수 신고시설의 이행보증금 예치 보증기간을 현행 지하수법에서
5년에서 연장(15년)하거나 5년마다 갱신하는 방안을 제안함
? (제4안) 지하수환경 원상복구부담금(수수료) 제도 신설
- 자연환경의 원상복구를 위한 비용을 확보하여 공적자원인 지하수환경의 보
전관리를 도모한다는 측면에서 이행보증금 제도를 대체하는 지하수환경 원
상복구부담금(또는 수수료) 제도를 도입하여 원상복구에 대한 재원 마련할
필요가 있음
- 부담금(또는 수수료) 제도는 환경세의 징수 성격을 가지기 때문에 도입에
주의를 기울일 필요가 있다. 다만, 앞서 논의한 바와 같이 지하수시설에 대
한 현행 이행보증금 제도에서 납부방법으로 주로 이행되는 보증보험과 이
행보증서 발급 비용이 부담금(또는 수수료)과 크게 차이를 보이지 않을 것
이므로 국민 부담은 더 이상 증가하지 않는 장점을 가질 수 있을 것임
- 원상복구부담금의 부과대상은 ⑴ 신고 관정만을 대상으로 하는 경우와 ⑵
모든 굴착행위와 신고·허가 관정을 대상으로 하는 경우로 나누어 생각해
볼 필요가 있다. 다만, 만약 제도가 시행된다면 법제도의 일관성을 위해 전
체를 대상으로 하는 것이 보다 합리적일 것으로 생각됨
- 만약, 이 제도가 시행된다면 확보된 지하수환경 원상복구부담금은 방치공,
폐공 등 원상복구가 필요한 사업에 지속적으로 투자하여 공적 자원의 성격
인 지하수를 지속적으로 이용할 수 있는 기반을 확보할 수 있을 것임

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 1.1. 연구 배경 1
• 1.2. 추진 개요 및 목적 2
• 제2장 연구목표 및 추진체계 7
• 2.1. 연구사업 추진방향 및 목표 7
• 2.2. 연구사업 추진체계 및 추진전략 8
• 제3장 이행보증금 제도 현황 11
• 3.1. 지하수시설의 원상복구 11
• 3.2 이행보증금 제도의 도입 취지 13
• 3.3. 이행보증금 제도 관련 법령 16
• 3.4. 제주특별자치도 이행보증금 관리 조례 28
• 3.5. 지하수법 이행보증금 제도의 의의 및 한계 29
• 제4장 국내외 법·제도 현황 33
• 4.1. 환경 관련 부담금 현황 33
• 4.2. 국내 타법 현황 36
• 4.3. 국외 재정보증제도 현황 60
• 4.4. 지하수 이행보증금 제도와 타제도의 비교 69
• 제5장 이행보증금 납부 현황 조사·평가 73
• 5.1. 이행보증금 산정 기준 및 사례 분석 73
• 5.2. 이행보증금 예치방법 76
• 5.3. 지자체 이행보증금 납부 현황 조사 80
• 5.4. 이행보증금 납부 현황 분석 결과 82
• 5.5. 이행보증서 발급 현황 분석 평가 95
• 5.6. 조사 결과 요약 108
• 제6장 지하수 이행보증금 제도 개선방안 113
• 6.1. 이행보증금 제도 문제점 및 개선 방향 113
• 6.2. 이행보증금 제도 보완 및 정비 117
• 6.3. 이행보증금 제도 개선(안) 123
• 제7장 요약 및 결론 132
• 7.1. 요약 및 한계점 132
• 7.2. 제도개선방안 제언 134
• 제8장 참고문헌 140