안전기본법 시행령·시행규칙 제정을 위한 법제연구

국문 초록 (Abstract)

I. 재난안전 분야 법령 현황 분석 및 안전권 도입 논의
○ 오늘날 안전 문제의 발생 양태가 변화하면서 재난·안전에 대한 법적 규율은 대상 면에서 부분별로 다양화되면서도 체계 면에서 일관성을 유지할 필요성이 동시에 요구됨.
- 위험사회 도래, 과학기술의 발달, 사회의 다원화로 인해 영역별로 새로운 위험 문제가 제기되면서 다양한 안전 문제가 제기됨.
- 반면에 개별화된 안전 문제는 동시에 서로 연결되면서 다른 영역에서 다른 방식의 안전 문제를 일으키는 등 등 연결성과 복잡성이 강화되고 있으며, 재해·재난과 안전영역의 경계도 모호해지고 있음. (예: 해일과 같은 자연재해가 원자력 발전소 폭발을 일으킴)
- 따라서 관리체계를 분화하면서도 이를 통일적이고 체계적으로 종합할 수 있는 법체계가 필요해짐.
○ 안전·행정을 둘러싼 변화 양상에 대응하는 법제 정비 방안으로 기본법 중심 체계 정비가 제안되었으나 현행 재난안전법이 기본법으로 본연의 역할을 충실하게 수행할 수 있을지 의문임.
- 현행 재난안전법은 안전관리와 재난관리 개별집행법과 종합적 재난·안전 분야 중간의 애매한 위치에 있는 것으로 판단됨.
- 재난관리와 안전관리의 구분과 양자를 통합할 수 있는 종합적 정책 가치로서 안전의 개념과 안전권의 개념을 명확히 못 하면서 기본법으로 제 기능을 하지 못하고 있다는 지적이 있음.
○ 안전권이 법률적 권리로서 입법화되면 간접적으로 국민의 안전 확보에 긍정적 영향을 끼칠 것으로 판단되며, 특히 정부의 안정 행정 정책 추진에 대하여 강력한 규범적 정당성을 제공할 수 있음.
- 우리 헌법상 안전권은 헌법상 열거되지 않은 권리로 인정되고 있거나 인정될 여지가 크며, 앞으로 헌법개정이 다시 추진되면 안전권은 실정화될 가능성이 매우 큼.
- 안전권이 헌법상의 권리로 실정화되지 않더라도 국가의 안전보호노력 의무에 근거하여 법률 차원에서 안전권을 명시적으로 규정할 수 있음.
- 법률적 권리로서 안전권을 실정화하여 향후 헌법재판소의 안전권 해석 및 헌법개정에 영향을 미칠 수 있음.
- 향후 헌법상 안전권 도입으로 인해 초래될 수 있는 법률상 충돌에 관하여 해당 충돌이 실제 법률상 분쟁을 일으켜서 법원의 최종 해석이 내려지기 전에 선제적으로 갈등해결 원칙을 제시할 수 있음.
- 안전권 도입을 통해 기본법의 규율을 받는 개별 법률과 행정 전반에 강력한 규범 정당성을 제공하고 해당 안전권 보호를 목적으로 하는 안전행정에 있어서 정부의 정책 재량의 여지를 넓혀 줄 수 있음.
- 안전권 법정화에 근거하여 국민의 자발적 안전보장 활동을 촉진하여 정부가 예측하지 못한 안전행정 공백을 미연에 방지하고 취약계층이 스스로 안전 보호 요청을 할 수 있도록 하여 안전관리의 사각지대를 제거할 수 있음.
○ 기존 판례, 특히 환경정책기본법 상 환경권의 예에 비추어 볼 때, 안전권를 법률적 권리로 명시한다고 해서 국민 개인이 안전권 침해를 이유로 무리한 소송을 진행하는 등의 부작용이 발생할 가능성은 희박함.
- 법원은 별도의 구체적 강행 법률이 존재하지 않은 상황에서 ‘법률상 안전권’에만 근거해서는 개별 국민에게 특정 행정작용에 대한 소송자격(당사자적격)을 인정하지는 않을 것으로 판단됨.
- 다만, 민사상 불법행위 구성에 기반한 손해배상이 가능해질 수 있으나 이 역시 구체적 강행 법규가 없이 안전권 규정 단독으로 불법행위 성립 여부를 판단할 수 없음.
- 다만, 국민이 특정 국가 작용에 대한 안전권 침해를 주장하고자 하는 행정소송에서 소송자격 인정받거나 제3자에 대하여 안전권 침해를 이유로 불법행위를 성립을 주장할 때 법률에 규정된 안전권이 보조적으로 도움이 될 가능성이 있음.


Ⅱ. 안전기본법(안) 시행령 제정방안

제1조(목적)
○ 안전기본법 시행령안의 목적을 규정함
제2조(국가ㆍ지방자치단체 외의 안전정책수립ㆍ시행기관)
○ 안전기본법안 제4조 제2항에서 위임하고 있는 사항으로서, 국가·지방자치단체 이외에 보편적으로 안전을 보장하기 위한 정책을 수립하고 적극적으로 시행해야 하는 공공기관(안전정책수립·시행기관)의 범위를 규정함
제3조(국민안전권증진위원회 위원)
○ 안전기본법안 제10조 제5항 제1호에서 위임하고 있는 사항으로서, 국민안전권증진위원회 위원이 될 수 있는 관계 중앙행정기관의 장의 범위를 규정함
제4조(안전권증진위원회의 운영)
○ 안전기본법안 제10조 제7항에서 위임하고 있는 사항으로서, 국민안전권증진위원회의 구성·운영 등에 필요한 사항을 규정함
제5조(실무위원회의 구성ㆍ운영 등)
○ 안전기본법안 제10조 제7항에서 위임하고 있는 사항으로서, 실무위원회의 구성·운영 등에 필요한 사항을 규정함
제6조(안전권증진위원회 등의 수당 및 임기 등)
○ 안전기본법안 제10조 제7항에서 위임하고 있는 사항으로서, 국민안전권증진위원회, 실무위원회 위원의 수당 및 임기 등에 관한 사항을 규정함
제7조(안전권증진기본계획의 수립)
○ 안전기본법안 제11조 제2항에서 위임하고 있는 사항으로서, 안전권증진기본계획의 수립 절차 등에 관한 사항을 규정함
제8조(시행계획의 수립·시행 등) , 제9조(시행계획의 전년도 추진실적의 제출)
○ 안전기본법안 제11조 제4항 및 제5항에서 위임하고 있는 사항으로서, 시행계획의 수립·시행 및 추진실적의 제출 등에 필요한 사항을 규정함
제10조(핵심 안전예산의 선정 및 배분·조정 등)
○ 안전기본법안 제13조 제4항에서 위임하고 있는 사항으로서, 핵심 안전예산의 선정 및 배분·조정 방법 등에 필요한 사항을 규정함
제11조(행정적·재정적 지원의 기준)
○ 안전기본법안 제19조 제3항에서 위임하고 있는 사항으로서, 안전관리에 국민의 참여를 촉진하기 위하여 필요한 행정적·재정적 지원에 관한 사항을 규정함
제12조(사고 예방 기여 신고자 포상 등)
○ 안전기본법안 제20조 제4항에서 위임하고 있는 사항으로서, 사고의 예방에 기여한 신고자에 대한 포상금 지급에 관한 사항을 규정함
제13조(피해 회복 지원 등)
○ 안전기본법안 제23조 제2항에서 위임하고 있는 사항으로서, 재난으로 인한 생명·신체·재산에 피해를 입은 피해자의 피해 회복 지원에 관한 사항을 규정함

<부칙>
제1조(시행일)
○ 시행일에 관한 사항을 규정함



Ⅲ. 안전기본법과 재난안전법 사이의 법체계 분석 및 개선안
① 분법의 방향
○ ‘기본법-개별법’ 방식으로 분법을 할 경우 새로운 입법을 했음에도 불구하고, 기존의 문제점을 해소하지 못했다는 비판을 받을 가능성이 높음. 따라서 ‘기본법-개별법’관계보다는 ‘기본법-기본법’관계가 보다 더 합당한 방식임.
○ 안전관리와 재난관리의 중첩부분에 대해서는 재난예방을 위한 피해감소를 위한 일반적·구조적 대책으로 이해하여 이를 안전관리의 부분으로 재구성. 재난으로부터의 피해경감을 위한 구체적 조치를 재난관리법제에 존속시키면 재난관리를 피해경감-대비-대응-복구로 재구성하여 안전관리와 재난관리의 영역을 구분할 수 있음. 따라서 기존의 재해예방 중 일반적·구조적 대책을 안전관리로 이관하여 구성할 경우 중첩되는 부분을 최소화할 수 있고, 이를 위해서는 ‘기본법-기본법’체제가 타당함

② 안전기본법의 주요내용
○ 안전 개념과 재난 개념의 분리 및 법정화
- 새로운 안전의 개념에 대해서는 “안전”이란 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 사람의 생명ㆍ신체ㆍ재산에 발생하는 피해나 손실로 인한 위험이 없는 상태를 말함
- 안전관리는 재난예방의 일반적·구조적 대책 구성하고 재난관리는 재난유형에 따른 구체적 대책으로 하여 피해경감-대비-대응-복구로 재구성.
○ 안전권 개념의 도입
- 안전권에 관한 개념 역시 헌법상 기본권 수준은 아니라 하더라도 개별 법률에서 안전에 관한 권리를 선언적으로라도 규정할 필요가 있음
○ 안전정책 기본원칙 정립
- 안전(관리)정책과 재난관리정책에 대한 기본원칙을 기본법에서 정립할 필요가 있음
○ 행정계획
- 「안전기본법」을 제정하여 안전관리를 별도로 규정할 경우 행정계획은 안전권 증진뿐만 아니라, 안전관리에 관한 사항을 포함할 필요가 있음.
○ 위원회
- 「안전기본법」의 위원회는 ‘국민안전권증진위원회’ 으로 하고, 이 위원회는 안전권 증진과 안전관리에 관한 주요정책을 심의 조정하는 위원회로 함. 위원회가 심의해야 할 사항은 다음과 같음
- 「재난 및 안전관리기본법」의 기존 중앙안전관리위원회는 재난관리위원회로 축소개편될 필요가 있음.
○ 안전기준의 설정 및 유지
- 향후 안전기본법의 안전기준과 현행 재난관리기본법의 안전기준은 다른 개념임. 현행 재난 및 안전관리 기본법의 안전기준은 기술적 기준을 의미하므로 이와 관련한 규정은 재난관리기본법의 재난관리의 ‘대비’영역에 남기되, 재난대비기술기준으로 명칭을 변경
- 안전기본법의 안전기준은 안전관리기준을 확대 개편하여 바람직한 안전상의 조건 또는 안전관리활동의 기준을 의미하는 포괄적인 개념으로 규정되어야 함
○ 안전관리 추진체계 개선
- 평가 및 조사 전문위원회 신설
- 현행 「재난 및 안전관리기본법」에서 ‘중앙안전관리위원회’가 설치되어 있으나, 안전과 재난의 영역을 구분하였을 경우 안전관리 기준에 관해서는 특히 평가와 조사가 필요함
- 각 개별법과 정책시행에 있어 안전관리 기준이 설정되었을 경우 기준이 적정한지 정기적으로 평가하고 조사하는 것을 위하여 중앙안전관리위원회가 존속하는 경우 소속 위원회로서 평가위원회와 조사위원회를 별도로 둘 필요가 있음
○ 안전관리 재원 문제
- 정책의 기본방향이라고 하면 대체적으로 기본계획, 추진체계, 재원 문제가 함께 논의되어야 함
- 「안전기본법」에서도 안전관리 재원에 관한 문제가 규정되어야 함. 하지만 재원조달 문제는 국가재정의 문제이기 때문에 예산수반 사항을 규정하는 문제가 용이하지 않음
- 국가재원을 안정적으로 규정하는 방안으로는 특별회계를 만든다던가 아니면 기금을 설치하는 것을 생각해 볼 수 있음

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 2
• Ⅰ. 연구 개요 2
• 1. 연구배경 및 목적 2
• 2. 연구의 범위 2
• 3. 연구의 기대효과 3
• 4. 연구추진전략 및 방향 3
• 제2장 재난안전 분야 법령 현황 분석 5
• Ⅰ. 재난·안전 분야 법령 현황 분석 5
• 1. 재난·안전 관련 법체계 분석과 현안: 재난 및 안전관리 기본법을 중심으로 5
• 2. 국내외 입법사례 21
• 3. 요약 및 소결 44
• Ⅱ. 안전권 명문화의 필요성 45
• 1. 열거되지 않은 권리로서 안전권 인정 가능성 45
• 2. 기본권으로서 안전권의 개념과 실현구조 55
• 3. 법률을 통한 안전권 명문화 필요성 58
• 4. 국내외 유사 입법 사례 67
• 5. 안전권 법정화에 따른 안전권 실현의 차이 검토 71
• 6. 요약 및 소결 75
• 제3장 안전기본법(안) 하위법령 연구 78
• 1. 제1조 목적 78
• 2. 제2조 국가·지방자치단체 외의 안전정책 수립·시행기관 79
• 3. 제3조 국민안전권증진위원회 위원 86
• 4. 제4조 안전권증진위원회의 운영 88
• 5. 제5조 실무위원회의 구성ㆍ운영 등 90
• 6. 제6조 안전권증진위원회 등의 수당 및 임기 등 93
• 7. 제7조 안전권증진기본계획의 수립 95
• 8. 제8조 시행계획의 수립·시행 등, 제9조 시행계획의 전년도 추진실적의 제출 97
• 9. 제10조 핵심 안전예산의 선정 및 배분·조정 등 100
• 10. 제11조 행정적·재정적 지원의 기준 106
• 11. 제12조 사고 예방 기여 신고자 포상 등 109
• 12. 제13조 피해 회복 지원 등 112
• 제4장 안전기본법과 재난안전법 사이의 법체계 분석 및 개선안 제시 119
• Ⅰ. 안전기본법과 재난안전법의 법체계상 관계 분석 119
• 1. 관련 개별 법률 간의 정합성(중복 및 분산) 문제 검토 119
• 2.「안전기본법」(기본법)-「재난안전법」(개별법), 「안전기본법」(기본법)-「재난안전법」(기본법) 등 두 법간 성격과 위계의 적절성 검토 121
• Ⅱ. 안전기본법과 재난관리법 법체계 정비 및 개선방안 제시 128
• 1. 재난 유형 분류 사례 분석 및 개선방안 마련 129
• 2. 두 법상 중복되는 내용(안전기준, 안전예산 등) 해소를 위해 「재난관리법」 상 재난·안전분야 분법 등 정비·개선방안 마련 131
• 제5장 요약 및 결론 180
• I. 재난안전 분야 법령 현황 분석 및 안전권 도입 논의 180
• Ⅱ. 안전기본법(안) 시행령 제정방안 181
• Ⅲ. 안전기본법과 재난안전법 사이의 법체계 분석 및 개선안 183
• [부록] 안전기본법안 시행령(안) 187