북한인권 증진을 위한 재원마련 방안 연구

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 북한주민의 정치시민적 권리 증진 활동 보강을 위한 남북관계 정치적 부침 및 국제정세에도 안정적인 재원마련 방안을 모색하는 연구로, 이를 위해 기존의 북한인권 관련 기존 문헌 및 데이터 분석, 신규 기금 신설안 및 해외 사례를 고찰한 후 우리 정부의 향후 북한인권증진 관련 사업의 지속적이고 안정적인 추진 기반 마련 방안을 도출하고자 하였음.
먼저, 2장 ‘남북협력기금법 개정을 통한 재원 조달방안’에서는 남북협력기금 집행에 관한 법령 및 북한 인권법 남북협력기금의 인권 분야 지원 현황과 증진 사업 활용 가능성을 검토하였음.

? 남북협력기금은 정부의 대북정책 전환에 따른 남북교류협력의 활성화 및 주민들의 상호 교류를 통한 민족공동체 회복 증진 효과를 위한 안정적 재원 마련을 목적으로 조성됨.

? 정부는 1990년 「남북교류협력에 관한 법률」을 제정·공표하였으며,이와 함께 하위법으로 「남북협력기금 시행령」, 「남북협력기금 시행규칙」, 「남북협력기금 운용관리규정」 등을 통해 구체적 관리·운용방안을 규정함.

? 남북협력기금 지원 분야는 총 세 가지로 분류됨.

- (무상)남북 주민 간 교류 지원을 통한 민족 동질성 회복을 촉진하거나 북한 주민에 대한 구호 및 개발지원에 소요되는 자금을 지급함.

- (유상)남북교류협력을 실시하는 남측 사업자 및 관리 기관들을 대상으로 하는 운영자금 대출 실시함.

- (기타)남북협력사업자들을 대상으로 정치적 리스크를 보완하는 보험 및 보증 서비스 제공함.

? 남북협력기금의 전체 집행 현황은 다음과 같음 :
- ‘91년 첫 기금 지원을 시작으로 ’23년 말 기준 총 7.2조 원 집행되었으며, 동 기간 북한 주민들의 인권 증진 사업을 위한 지원은 이산가족 교류 지원을 포함한 약 1.8조 원 규모였음.

? 남북협력기금을 통한 북한 인권증진 사업은 주로 식량·생필품 등 인도적지원이 중점적으로 실시되었으며, 대북인도지원 사업의 성격은 90년대 단순 구호지원을 시작으로 2000년 이후 북한 주민들 스스로 식량난을 해결할 수 있도록 설비 지원 및 지식공유 등 다양한 사업으로 변화됨.

? 남북협력기금은 대북인도지원사업에 대한 남북협력기금의 집행은 「남북협력기금법」 제8조 제6호에 근거하여 실시됨.

- 동법 시행령 제8조 3호에서는 대북인도지원 사업에 대한 세부 내용으로 일반구호, 긴급구호, 개발지원 등 구체적으로 세부 내용을 명시함.
- 따라서, 북한 주민들의 생명권 보장을 위한 대북인도지원에 대한 기금 지원은 법적 근거가 비교적 명확함.

? 또한 2장에서는 정치·시민적 권리 증진을 위한 사업의 기금지원 가능성을 다음과 같이 검토하였음.

- 남북협력기금은 남북 간 상호교류 및 협력 증진을 위한 사업에 대하여 남북교류협력사업 승인을 받은 사업자에게 지원 가능함.

- 남북 간 정치적 갈등을 유발하거나 관련 사업으로 인하여 국가안전보장 및 공공복리를 해칠 가능성이 높은 사업의 경우 남북교류협력사업 승인 불가함.

- 결과적으로, 북한 당국의 반발이 예상되는 정치·시민적 권리 증진을 위한 사업은 남북교류협력사업의 목적에 부합하지 않을 것으로 판단되며, 해당 사업을 위해서는 별도의 기금 조성이 적합할 것으로 판단함.

3장 ‘북한인권법 개정 및 북한인권기금법(가칭) 제정을 통한 재원조달’ 에서는 다음의 내용을 다루고 있음.

? 첫째, 북한인권법 제·개정 경과 및 법안 내용을 분석하여 북한인권 증진 활동을 위한 법안의 특장점과 한계를 서술함.

? 둘째, 북한인권법 제정 이후, 관련 활동의 현황과 특징을 분석하여 북한인권 증진 활동의 활성화 과제를 제시함.

? 셋째, 기존 북한인권법의 개정과 북한인권기금법 제정을 통해 북한인권 증진 활동의 활성화를 위한 재원조달 방안을 제안함.

?먼저, 북한인권법 제·개정 경과 및 법안의 내용을 살펴보면 다음과 같은 특징이 발견됨.

- 북한이 경제난을 외부에 알리고, 국제사회의 도움을 요청한 1990년대부터 북한 내부 상황이 노출되는 과정에서 북한 내 인권 상황의 심각성이 국제사회에 알려지기 시작하였음.

- 이러한 상황에서 유엔의 적극적인 대응과 미국 및 일본의 북한인권법 제정은 북한인권 문제에 대한 국내 관심을 높임.

- 국내 「북한인권법」 발의 과정에서 여야는 관련 법안의 성립 여부를 두고 첨예하게 갈등한 바 있는데, 이러한 과정에서 17대와 18대 국회에서 발의된 법안은 모두 회기 종료로 폐기되었으나 19대 국회에서는 여야 합의가 이루어져 법안이 통과됨.

- 국내 「북한인권법」 제정은 북한 주민의 인권 상황이 악화되고 있다는 점에서 직접 당사국인 한국이 관련 법안을 마련했다는 점에서 긍정적으로 평가되나, 여러 측면의 한계를 가지고 있다는 비판을 받음.

- 특히 「북한인권법」은 북한주민의 인권 증진을 위한 다양한 활동을 제시하고 있어 실질적인 북한주민의 인권 증진에 기여할 수 있을 것으로 기대되나, 해당 활동을 추진하기 위한 조직출범과 예산 마련의 측면에서 한계를 가지고 있는 상황임.

? 다음으로 북한인권법 제정 이후 북한인권 증진을 위한 활동을 살펴보면, 다음과 같은 한계가 도출됨.

- 이슈와 관련하여 북한인권 전반을 다룬 정책 이벤트가 주를 이루고 있어 세부적이고 전문적인 영역의 활동은 아직 제한적인 것으로 판단됨.

- 북한 역량강화 혹은 기술협력 이슈에 대해서도 현재는 북한을 제외한 논의가 일방적으로 진행되고 있는 초기 단계로 파악됨.

- 인권증진 활동을 위해 장기간 지속적으로 추진되어야 할 이벤트, 예를 들어 인권실태 조사 등의 사업에 대한 체계적인 생산과 유통이 이루어질 수 있도록 해야 할 것임.

- 한편, 행위자들의 다양성이 확대되어야 할 것이며, 주요 행위자들을 중심으로 활동의 지속성 확보할 필요가 있고, 중장기적 차원에서 북한(인권) 관련 정보를 소비하는 청취자 또한 다양하게 확대할 필요도 있음.

- 전술된 과제 해결을 위해 안정적인 재원 조달은 필수적일 것임.

? 마지막으로 북한인권 증진 활동을 활성화하기 위한 재원조달의 방법으로 「북한인권법」에 명시되어 있는 재원 조달 마련 근거를 활용하여, 북한인권기금의 도입을 위한 기금법 제정을 제안함.

- 북한인권기금을 다양한 이슈 생산에 기여할 수 있는 그리고 다양한 행위자가 활용할 수 있는 재원으로 도입한다면, 북한인권 증진 활동의 활성화를 더욱 촉진할 수 있을 것임.

- 북한인권기금 도입을 위해서는 「북한인권법」의 관련 조항을 개정하고, 새롭게 「북한인권기금법」을 마련해야 할 것임.

- 「북한인권기금법」은 해당 재원을 어디서 어떻게 조달하는가의 항목과, 누가, 언제, 어디서, 왜 해당 기금을 활용할 수 있는가 등의 내용을 담아 실질적으로 관련 활동 지원에 기금이 집행될 수 있도록 해야 할 것임.

? 본 연구에서는 「북한인권법」 개정과 「북한인권기금법」 제정에 대한 제안은 「남북교류협력에 관한 법률」과 「남북협력기금법」 및 「국가인권위원회법」을 참조하여 제시함.

4장 ‘별도 재단 신설을 통한 재원조달’에서는 미국 NED 기반 인권증진 활동 현황과 민주주의 증진활동 사례, 특징과 한계를 분석했으며, 이와 함께(가칭) K-NED 설립에 대해 검토하였음

? NED는 1983년 설립된 독립 비영리재단이며, 전 세계 민주적 가치 및 제도 강화 목표임. 직접 프로그램 운영 대신 국내외 단체에 보조금을 지원하며, 100여 개 국가에서 2,000건 이상 보조금 사업 수행함. 의회 예산 승인 후 국무부 통해 자금을 지급하며 이사회에서 독자적 집행함.

? NED는 1983년 제정된 '22 USC CHAPTER 54, SUBCHAPTER II'가 법적 근거이며, 동법은 비영리법인으로서의 민주주의 진흥 기금 설립 및 운영 목적을 명시함.

? 미국 의회의 연례 예산 할당 및 국무부 지원이 재단의 예산이며, 이를 통해 비정부기구의 독립 언론, 인권 및 민주적 기관 육성과 초당적 이사회에 의해 자금 지원을 결정함.

? NED가 진행하는 보조금 프로그램은 연간 약 1,200개이며, ‘결사의 자유’, ‘민주적 사상’, ‘인권’, ‘법치’ 등의 영역에 국제 민주주의 연구 포럼, 세계 민주주의 운동, 국제 미디어 지원 센터 등 운영을 위해 사용됨.

? 정기적 모니터링 및 평가를 통해 프로그램이 평가되며, 수혜단체 방문 및 교육을 포함하고 있음

? NED의 민주주의 증진 활동 사례는 다음과 같음

- 중국에서는 미디어 및 출판, 노동운동, 선거, 인권, 교육 등 다양한 지원을 함.

- 북한을 대상으로는 통일미디어그룹, 북한개발연구소 등을 지원함.


? NED는 민감한 상황에서 민주 세력에 정치적 지원, 신속하고 유연한 대응한다는 것과 초당적 지지로 지속적 활동 가능하다는 특징을 가지고 있음

? 하지만, 내정 불간섭 등 외교적 문제, 재정적 독립성의 한계를 지니고 있으며, 신속한 대응의 경우 문화적, 사회적 맥락 고려 부족 시 부작용 발생할 수 있음.

? (가칭) K-NED는 명확한 목표 설정과 지속 가능한 운영 계획, 재정 자원 확보, 독립성 보장, 투명성 강화가 요구되며, 명확한 목적, 투명한 운영, 글로벌 네트워크, 신속한 대응이라는 강점과 재정적 불안정성, 정치적 독립성, 문화적 차이라는 약점을 지니고 있음

? 또한, 국제적 지원 및 협력, 사회적 인식 제고, 협력 파트너 발굴, 교육 프로그램 등을 통해 합리적으로 운영될 여지가 존재하나, 정치적 압력, 재정적 지속 가능성, 사회적 갈등, 북한 및 주변국 반발 등의 리스크를 안고 있음

? 이와 같은 K-NED는 재단설립을 위해서는 법적근거 마련, 초당적 지지확보, 국제적 협력 및 네트워크 구축을 고려해야 함

5장 ‘신탁기금 신설을 통한 재원조달’에서는 신탁기금(Trust Fund, TF) 기반의 인권증진 활동 현황 검토와 (북한)인권신탁기금(가칭)을 다루고 있음. 주요 신탁기금은 UN 인권 신탁기금을 분석대상으로 하였음

? UN은 UN 인권사무소를 통해 인권 활동 지원을 위한 자발적 기부금을 관리하고 있으며, 총 9개의 UN 신탁기금과 3개의 특별기금이 있음. 또한, UN 다자기금 통해 기부금 수령하는 경우도 있음. UN 인권사무소에서는 자금의 비지정을 권장하며, 특정 기금은 용도 지정이 필요함.

? 9개 신탁기금은 ‘UN 인권 고등판무관 활동 지원 신탁기금 (1993),’ ‘UN 고문 피해자 지원 자발적 기금 (1981),’‘UN 원주민 지원 자발적 기금 (1985),’‘인권 분야 기술협력 UN 자발적 기금 (1987),’‘현대적 형태의 노예 관련 UN 신탁기금 (1991),’‘캄보디아 인권 교육 프로그램 UN 신탁기금 (1992),’ 등이 있음

? 3개 특별기금은 ‘비상 기금 (2006)’‘UN 고문 방지 협약 선택 의정서 특별기금 (2006)’‘사회 포럼, 소수자 문제 포럼 및 기업과 인권 포럼 참여 특별기금 (2013)’임

? 캄보디아 인권 교육 프로그램 UN 신탁기금은 1993년 설립된 캄보디아 유엔 인권사무소에서 운영하고 있음. 파리 평화협정에 따른 인권 증진 활동을 지속하고 있으며, 신탁기금 통한 교육, 법률 자문, 모니터링, 보고서 작성 등을 수행함
? 하지만 동 재원은 자발적 기부에 의존, 재정 지원이 부족할 시 지속 가능성이 저하되며, 인력과 자원이 부족하여 광범위한 지역에서 다양한 사업 실행 어려움.

? 인권 분야 기술협력 UN 자발적 기금은 1987년 설립되었으며, 자발적 기부 통해 운영됨. 법적 프레임워크 및 인프라 구축, 국제 인권기준 이행 지원이 주요 목적임. 기금의 운영은 신탁기금 이사회가 감독하며 연간 2회 회의를 개최하여 기금 운영상황을 검토·보고함. 하지만 COVID-19 팬데믹으로 현장 방문과 같은 직접적 기술 지원 활동 제한되었음

? (북한)인권신탁기금(가칭) 설립은 ‘UN 신탁기금 설립절차,’ ‘ITF 설립절차,’ ‘IDLO 설립 사례’를 참고하여 검토되었음

- UN 신탁기금은 ‘일반 신탁기금’과 ‘기술협력 신탁기금’ 등 신탁기금 종류를 선택한 뒤 설립 예비 활동, 설립, 프로그램 이행 단계에 따라 설치됨

- ITF는 특정 정부의 주도 설립되어 국제적 지지 획득한 뒤 기금 운영 및 모금 활동을 전개한 사례에 해당함

- IDLO는 NGO에서 국제기구로 전환된 사례로 국제적 협력 강화를 통해 비정부기구-정부간 기구 전환-유엔 옵서버 지위 획득?국제기구 전환 등의 과정을 거쳤음. 이 과정에서 IDLO의 국제적 협력, 법치주의 촉진을 위한 노력이 반영됨.

? 북한인권신탁기금(가칭) 설립은 국제적 지원 가능성, 전문성 보유, 지속 가능한 구조, 한국의 역할이 희석된다는 강점과 복잡한 설립 절차, 재정적 한계, 운영 인력 부족이라는 약점을 지니고 있음. 또한 국제적 관심 증대, 기술협력과 혁신이라는 기회 속에서 정치적 불안정성, 보안 및 안전 문제라는 리스크에 대한 대비책 마련이 전제되어야함.
? UN 신탁기금 설립을 위해서는 외교부 주도의 유엔총회 결의가 필요하며, (가칭)K-NED를 국제신탁기금(ITF) 및 국제기구(IDLO) 형태로 확대하는 것이 유리할 것으로 분석됨.

6장 ‘혁신적 재원마련의 가능성 모색’은 국내외 혁신적 재원마련 방안 검토를 통한 기금마련 방안을 분석하였음. 국내 사례에는 중앙정부의 기금 활용, 국내 통일 관련 관람시설로부터의 재원 마련, 기업 ESG 활동 활용 및 기존 국내 사회적 자본 메커니즘 활용안을 분석함. 해외 사례에서는 의무/분담금 형태의 재원마련, 자발적 기여금 조성, 채권발행, 기금/펀드 형태 재원마련 사례가 포함됨

? 18개의 정부부처에 총 91개 부담금이 존재하고 있으며, 총 귀속부담금 규모는 24조에 달함. 통일부 소관의 부담금 및 기금은 남북협력기금에 그쳐 신규 재원확보가 어려운 상황인바, 신규 기금 도입을 검토해 볼 수 있음.

? 제시된 정부부처 부담금 중 외교부 소관 국제질병퇴치기금 및 국제교류기금은 국내에서 징수한 기금의 사용처를 해외로 확장하여 사용하는 사례에 해당함. 보편적 가치 및 공익적 목적 사업 수행을 위해 조세저항이 적은 영역에서 재원을 마련하는바, 통일부 소관 재원 마련 시 같은 맥락에서 모색 가능함.

? 국내 통일 관련 관람시설을 통한 재원마련은 국내 관람시설 입장료의 저가, 무료화 추세로 기금을 지속하는데 한계가 있을 것으로 분석되며, 부족한 재원 마련을 다른 방식과의 혼합하는 것이 적합할 것임.

? 국내 기업의 ESG 중 사회 공헌을 위해 활용되는 활동은 사회적 약자 및 북한 이탈주민을 대상으로 활용되고 있는바, 인권기금 및 재단의 재원과 연계시키는 방안을 고려해 볼 수 있음.

? 사랑의 열매 모금액 일부를 적립하거나, 기타 영리기업과의 캠페인은 대중의 참여를 이끌어내고 사회적 약자를 지원하는데 기여하고 있어, 북한 인권 기금을 마련하기 위한 방안으로 고려될 수 있음.

? 해외사례 중 세금/의무적 부담금 형태의 재원마련 방안은 항공권 연대기여금이나 관광세의 개념을 차용할 수 있음. 통일 관련 시설이나 접경지역 방문·입장 수수료로 부과하는 것을 고려해 볼 수 있음.

? 자발적 기여 형태의 기금은 다양한 사회영역에서 사용되고 있으며, 보건복지부 허가 아래 추진된 크리스마스 씰 모금 운동 등이 국내 사례에 해당함. 통일부 역시 이러한 사례를 참고하여 자발적 기부금을 인권 관련 재원으로 마련할 수 있을 것으로 분석됨.

? 채권 중 사회성과 연계채권(SIB)는 초기 재원 마련의 부담을 완화할 수 있는 조달방안이라고 할 수 있음. 국내에서도 SIB 도입 사례가 있으며, 채권 보증을 통해 민간재원을 유인한 뒤 성과에 따라 정산하는 구조 도입을 통일부가 고려해 볼 수 있음.

? 기금/펀드 형태의 재원은 신탁기금과는 달리 정부 혹은 저명인사의 주도를 통해 설립가능하다는 이점이 있어, 사례 중 하나로서 제시된 글로벌 펀드와 유사한 형태의 국제 민간협력기금을 조성할 수 있음. 또한 ‘부채 교환’ 방식은 현 대북차관 부채에 대해 남북 화해 분위기 조성 시 인권을 위한 투자/사업 진행시 탕감하는 형태로 도입해볼 수 있겠음.

8장에서는 제도적 측면에서 재원마련 추진 시 고려될 필요가 있는 요소들을 제안하였음.

? 첫째, 북한인권법에 근거한 북한인권기금법의 제정을 통한 기금마련은 현행 북한인권법 제4조에 북한인권기금법 명시가 필요하며, 국내 정치 상황 및 북한의 반발을 고려할 시 제11조를 구체화하여 최소한으로 개정하는 방안을 통해 현실적인 가능성을 높일 수 있으며, 이때 시행령 제정 등을 통한 뒷받침을 고려해야함.

? 둘째, 미국의 NED를 벤치마킹한 K-NED 설립의 경우, 국회 통과의 현실성이 부족한바 북한을 특정하지 않은 보편적 형태의 인권증진 재단 설립을 고려할 수 있겠음.

? 셋째, 매년 북한인권결의안 채택이 이루어지고 있는 것을 고려하여 결의안 내 기금마련 조항을 포함시킴으로서 총회승인을 득하는 것이 가능함. 하지만 특정 정부가 주도하여 설립한 신탁기금인 ITF의 경우, 유엔 총회 승인을 필요로 하지 않고, 리더십에 기반하여 설립되었기 때문에 우리 정부 주도로 추진하는 것을 현실성의 측면에서 벤치마킹할 수 있음.

? 마지막으로, 글로벌펀드와 같은 국제비영리기구는 보편적 가치를 실현하기 위한 사업 및 활동에 대한 이해의 폭이 넓어, 유사 국제 비영리 기구에 (북한)인권 증진 프로그램 신설 시 사업부담금을 납부하는 방식을 고려할 수 있음.

- 분담금 납부를 위해 소관 부처는 외교부의 승인을 통한 협약, MOU 등의 법적 근거와 기재부 예산 통과해야 함. 통일부는 국제기구 및 국제 비영리기구에 분담금을 납부하지 않고 있는 것으로 확인되며, 국제기구 및 국제비영리기구 사업에 대한 분담금 납부는 소관 부처의 재량권과 절차적 간편성이 존재하기 때문에, 북한인권법 제9조(국제협력) 조항에 근거하여 우리 정부 주도의 이니셔티브 제안과 분담금을 납부하는 방안을 제시함.

목차 (Table of Contents)

• 1. 서론
• 2. 남북협력기금법 개정을 통한 재원 조달방안
• 3. 북한인권법 개정 및 북한인권법 제정을 통한 재원조달
• 4. 별도 재단 신설을 통한 재원조달
• 5. 신탁기금 신설을 통한 재원조달
• 6. 혁신적 재원마련의 가능성 모색